Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 5 kwietnia 2018 r., nr XXXIV/217/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie [...] - etap I oddala skargę.

Wojewoda działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018r., poz. 994 ze zm., dalej: u.s.g.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a), zaskarżył uchwałę Rady Gminy z 5 kwietnia 2018 r. Nr XXXIV/217/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie [...] – etap I (dalej: m.p.z.p.).

Zarzucając zakwestionowanej uchwale naruszenie przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p), wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w sprawie uchwalenia m.p.z.p. doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co na mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkuje koniecznością wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego. Organ zaznaczył, że Rada Gminy 4 kwietnia 2018 r. podjęła uchwałę nr XXXIII/214/2018 w sprawie uchwalenia II Zmiany studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: uchwała w sprawie zmiany studium), następnie zaś 5 kwietnia 2018 r. podjęła uchwałę w sprawie nie naruszania ustaleń zmiany studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przez ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie [...] – etap I. Oznacza to, że procedura sporządzania miejscowego planu była prowadzona równolegle z procedurą sporządzania studium od momentu podjęcia uchwały o przystąpieniu.

Zdaniem skarżącego podjęcie ww. uchwał (i to na sesjach nadzwyczajnych Rady Gminy) prowadzi do obejścia przepisów u.p.z.p. Nie do zaakceptowania jest – zdaniem organu – fikcja zgodności projektu planu i trybu jego uchwalania ze studium tylko dlatego, że studium zostało uchwalone (zmienione) dzień przed uchwaleniem planu. W ocenie skarżącego równoczesne prowadzenie procedury sporządzania studium oraz miejscowego planu i w konsekwencji przyjęcie miejscowego planu dzień po uchwaleniu studium stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania miejscowego planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Odpowiadając na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. Organ – powołując się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 821/16 (LEX nr 2464408) wskazał, że wykładnia systemowa i celowościowa przepisów art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 u.p.z.p., prowadzi do wniosku, że dopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmianą planu miejscowego. Brak jest bowiem nakazu, aby na całym etapie procedury planistycznej projekt planu był zgodny ze studium.

W odpowiedzi na skargę Gmina wskazała ponadto, że Wojewoda wnosząc skargę na m.p.z.p., nie dokonał istotnych z punktu widzenia Gminy, jej mieszkańców rozważań na temat wyważenia interesu ogólnego i interesów indywidualnych, potrzeb Gminy oraz celowości i zasadności przyjęcia m.p.z.p. Zdaniem organu dokonanie takich zważeń jest o tyle istotne, że nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie doszło w toku procedury planistycznej i podejmowania m.p.z.p. do jakichkolwiek uchybień, które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności m.p.z.p. Podjęcie tej uchwały w takim kształcie było istotne z punktu widzenia mieszkańców, zapewnienia możliwości rozwoju Gminy, i nie ulega jakimkolwiek wątpliwością, że treść m.p.z.p. przyjęta zostałaby ponownie w tożsamym kształcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniósł Wojewoda. Skarga Wojewody wniesiona została w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Przewidziane w powołanym wyżej przepisie prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g, uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. U.s.g wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 K.p.a (por. wyrok NSA z 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 .r., nr 4, poz. 2 wyrok NSA z 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Z poglądem tym należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że w oparciu konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Odwołać się tu należy do stanowiska prezentowanego przez Barbarę Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" /publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23/. Podobne stanowisko zajmuje Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrażając pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (tak również w wyroku WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 937/11, opubl. http: orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W niniejszej sprawie Wojewoda nie korzystając uprzednio z rozstrzygnięcia nadzorczego ustanowionego w art. 91 ust. 1 u.s.g., zakwestionował w trybie art. 94 ust 2 tej ustawy w drodze skargi do sądu administracyjnego zgodność z prawem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu wskazać należy, iż przy ocenie uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie bowiem do treści tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W rozpoznawanej sprawie skarżący nie podniósł zarzutu istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, zarzucił natomiast zaskarżonej uchwale istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Wskazać zatem należy, że pod pojęciem zasad sporządzania planu należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (ustalenia) przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587).

Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

W ocenie skarżącego równoczesne prowadzenie procedury sporządzania zmiany studium oraz miejscowego planu i w konsekwencji przyjęcie miejscowego planu dzień po uchwaleniu studium stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania miejscowego planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że kwestia równoległego prowadzenia prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmianą planu miejscowego była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu - cytowanego przez Gminę w odpowiedzi na skargę - wyroku z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 821/16 wskazał, że procedura sporządzania planu stanowi sformalizowany ciąg czynności, których kolejność jest wyznaczona przepisami prawa. Ten sformalizowany ciąg czynności ma podstawy w materialnoprawnej zasadzie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko zawarte w wyroku z 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2101/11, że złożona procedura ustalania studium, a następnie planu miejscowego, wyłącza dopuszczalność połączenia przez radę gminy podjęcia uchwały na tej samej sesji. Zgodność planu miejscowego z postanowieniami studium musi bowiem istnieć w dacie podjęcia uchwały. Jeśli nawet do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy, to jednak uchwała w sprawie studium musi być podjęta wcześniej.

NSA wskazał dodatkowo, że wykładnia systemowa i celowościowa przepisów art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że dopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmianą planu miejscowego. Brak jest bowiem nakazu, aby na całym etapie procedury planistycznej projekt planu był zgodny ze studium. Temporalnie zmiana studium może nastąpić w każdym momencie procedury uchwalania planu, czyli także po sporządzeniu przez organ gminy projektu planu. Powyższe stanowisko sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości.

Analiza akt sprawy wskazuje, że m.p.z.p. i uchwała w sprawie zmiany studium zostały podjęte na różnych sesjach Rady Gminy. Uchwała w sprawie zmiany studium została zatem podjęta wcześniej (4 kwietnia 2018 r. ) aniżeli uchwała w sprawie uchwalenia m.p.z.p. Stwierdzenie przez Radę Gminy zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, nastąpiło natomiast – co nie narusza przepisów u.p.z.p. – w odrębnej uchwale z 5 kwietnia 2018 r. Nr XXXIV/216/2018. Analiza akt sprawy wskazuje także, że zaskarżony m.p.z.p. jest zgodny ze zmianą studium. Zatem zarzut skargi - istotnego naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. - Sąd uznał za nieuzasadniony, co z kolei obligowało Sąd do oddalenia skargi, zgodnie z dyspozycją art. 151 P.p.s.a.