Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 luty 2017 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich przy uczestnictwie A.B. na bezczynność Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w przedmiocie przeprowadzenia badania lekarskiego postanawia: odrzucić skargę.

Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z dnia [...] października 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w przeprowadzeniu na wniosek A.B. badań lekarskich w celu stwierdzenia istnienia lub braku istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

Rzecznik wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...] Prezydent Miasta cofnął A.B. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B "do czasu wykazania się brakiemprzeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem". Została ona wydana z uwagi na okoliczność, że ostatecznym orzeczeniem lekarskim Instytutu Medycyny Pracy, stwierdzono względem A.B. istnienie przeciwwskazańzdrowotnych do kierowania pojazdami. Rzecznik podał, że A.B. od roku 2015 ubiega się o przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami. W tym celu zwrócił się do Prezydenta Miasta, od którego uzyskał informację, że podstawą przywrócenia uprawnień może być wyłącznie pozytywne o braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami) orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy A.B. zwracał się o przeprowadzenie stosownego badania i o wydanie orzeczenia we wskazanej placówce, jednakże został poinformowany, iż nie jest to możliwe ze względu na brak skierowania wydanego przez Prezydenta Miasta.

W dniu 13 stycznia 2016 r. do Rzecznika Praw Obywatelskich wpłynęła skarga A.B. z dnia [...] stycznia 2016 r., w sprawie uniemożliwienia przeprowadzenia badania lekarskiego w związku z ubieganiem się przez niego o przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami.

Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy o wyjaśnienie przyczyn uniemożliwienia stronie odbycia badania kontrolnego. Jednocześnie zwrócił uwagęna regulację art. 75 ust, 2 pkt 1 w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2016 r, poz. 627 z późn.zm. – dalej jako u.k.p.), zgodnie z którym - w istniejącym stanie faktycznym (ubieganie się o przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami) - badanie powinno nastąpić na wniosek uczestnika, a nie na podstawie skierowania Prezydenta Miasta.

W odpowiedzi Rzecznik uzyskał informację, że przyczyną nieprzeprowadzenia badania nie była konieczność uzyskania przez uczestnika skierowania, ale fakt, że w ostatecznym orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy wskazano [...] października 2016 r., jako datę ponownego lub kontrolnego badania lekarskiego, przed którą przeprowadzenie ponownego badania jest niemożliwe.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich przeprowadzenie badania lekarskiego na wniosek osoby ubiegającej się o przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami w trybie art. 75 ust. 1 pkt 3 u.k.p. należy uznać za inną czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn.zm.- dalej jako p.p.s.a.). Czynność przeprowadzenia badania lekarskiego w związku z zamiarem ubiegania się o przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami posiada opisany element, którego brakuje samemu orzeczeniu lekarskiemu, a mianowicie bezpośredni związek z uprawnieniem jednostki. Artykuł 75 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 3 u.k.p. stanowi bowiem wprost źródło uprawnienia do żądania przeprowadzenia badania przez kierowcę, któremu uprzednio cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia. Czynność przeprowadzenia badania w omawianym trybie musi zostać uznana za czynność zzakresu administracji publicznej. W szczególnościjest ona dokonywana przez organ powołany do tego zmocy przepisówprawa administracyjnego. Rzecznik podkreślił, że wojewódzkie ośrodki medycyny pracy jako jednostki uprawnione do przeprowadzania badań osób, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3-5 stanowią element publicznej służby medycyny pracy, której zasadnicze zadania zostały określone w przepisach ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz.U. z 2014 r. poz. 1184). Zgodnie z jej art. 15 ust. 1, samorząd województwa tworzy i utrzymuje wojewódzki ośrodek medycyny pracy. Ustawodawca powierzył przy tym wojewódzkim ośrodkom medycyny pracy szereg zadań o charakterze wyraźnie "publicznym". Wśród tych powierzonych zadań należy wymienić w szczególności przeprowadzanie badań i wydawanie orzeczeń lekarskich określonych w odrębnych przepisach (art. 17 pkt 14 ustawy o służbie medycyny pracy).Niewątpliwie również, czynność przeprowadzenia badania lekarskiego nie ma charakteru cywilnoprawnego, która to cecha także determinuje uznanie jej za czynność z zakresu administracji publicznej. Pomiędzy wojewódzkim ośrodkiem medycyny pracy a osobą żądającą przeprowadzenia badania lekarskiego, w związku z ubieganiem się o przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami, nie występuje - typowa dla stosunków cywilnoprawnych - równość stron. Przeciwnie, zachowanie się wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy (przeprowadzenie lub nieprzeprowadzenie badania) w sposób władczy wpływa na realizację przez jednostkę przysługującego jej uprawnienia.Powyższe przemawia w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich za uznaniem czynności przeprowadzenia badania lekarskiego na wniosek osoby ubiegającej się o przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami za inną czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8p.p.s.a. za dopuszczalną należało uznać skargę na bezczynność w dokonaniu omawianej czynności.

Dodatkowym argumentem na poparcie tego twierdzenia są argumenty natury aksjologicznej. Całkowita bierność Marszałka Województwa jako organu nadzoru nad Wojewódzkim Ośrodkiem Medycyny Pracy pokazuje, że jedyną skuteczną drogą do zapewnienia przestrzegania prawa okazać się może zwrócenie się zainteresowanej osoby do innego organu, tj. wyposażonego w możliwość ingerencji w działalność administracji niezależnego sądu. Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, odmowna objęcia sądową ochroną uczestnika niniejszego postępowania, znamionować by mogła naruszenie wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy odnosząc się do kwestii dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego orzeczeń lekarskich, w tym również orzeczeń związanych z uprawnieniami do kierowania pojazdami samochodowymi, powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie I OSK 837/1, w którym Sąd wyraził pogląd, że orzeczenie instytutu medycyny pracy w przedmiocie stwierdzenia istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi nie należy do kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa.W tej sytuacji również skargę na bezczynność w przeprowadzeniu takich badań należy uznać za niedopuszczalną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu.

W tym kontekście analizie należało poddać art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4ap.p.s.a.

Istota tej regulacji polega na tym, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy dotyczy bezczynności organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a tegoż przepisu, a więc postępowań administracyjnych, w których organ wydaje decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a).

Powszechnie w orzecznictwie przyjmuje się, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz w razie niewydania pisemnej interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego (por. postanowienia NSA z 4 września 2012 r., II GSK 1324/12 i 17 lipca 2012 r., I OSK 1620/12 oraz z 7 lipca 2010 r., II GSK 737/10, LEX nr 663493, a także B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 5, Warszawa 2007, s. 378). Według tego poglądu zawarte w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a sformułowanie "w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a " oznacza, iż sąd administracyjny rozpoznaje skargi tylko na tak kwalifikowaną bezczynność organów administracji, tj. na ich niedziałanie, w sytuacji gdy łącznie są spełnione dwie przesłanki: po pierwsze, są one zobowiązane zająć stanowisko w jednej z wyliczonych w art. 3 § 2 pkt 1-4ap.p.s.a. prawnych form działania, po drugie zaś, wyrażenie stanowiska w danej formie jest poddane kontroli sądu administracyjnego, czyli nie zachodzą wyłączenia, o których mowa w art. 5 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz w ustawach szczególnych (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. I OPS 12/13. LEX nr 1391606)

Mając na uwadze powyższe rozumienie skargi na bezczynność w sprawie sądowoadministracyjnej należało w niniejszej sprawie rozważyć, czy wydanie wojewódzki ośrodek medycyny pracy orzeczenia lekarskiego w trybie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. 2016, poz. 627 j.t.) można zaliczyć do prawnych form działania, wyszczególnionych w art. 3 § 2 pkt 1-4ap.p.s.a. oraz czy takie orzeczenie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega m.in. osoba ubiegająca się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem cofniętego ze względu na stan zdrowia (punkt 3), przy czym zgodnie z ust.2 art. 75 badanie to przeprowadza się na wniosek takiej osoby. Szczegółowe warunki i tryb na mocy delegacji ustawowej z art. 81 ust. 1 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. (Dz. U. 2014. 949). Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania badań osób, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3-5 ustawy, są wojewódzkie ośrodki medycyny pracy - § 10 , a uprawniony lekarz po przeprowadzeniu badania lekarskiego, wystawia orzeczenie lekarskie - § 7 rozporządzenia.

W tym miejscu wskazać należy, że regulacja dotycząca czynności specjalistycznych (badania lekarskie, sposób ich przeprowadzania i rozpoznawania odwołań), którą przewiduje przedmiotowe rozporządzenie, stanowi procedurę odrębną od procedury administracyjnej. Ostateczne orzeczenia lekarskie nie podlegają zatem weryfikacji tak pod względem ich treści, jak i procedowania (por. m.in. wyroki NSA z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt. I OSK 1859/10, z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 547/10, z dnia 3 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK973/08, z dnia 22 czerwca 2009, sygn. akt I OSK 840/08, z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 251/06, z dnia 17 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1273/04, LEX nr 189224).

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż orzeczenie wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy w przedmiocie stwierdzenia istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi nie należy do kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie stanowi ono ani o prawach, ani o obowiązkach osoby badanej wynikających z przepisów prawa. Dopiero bowiem decyzja wydana na podstawie takiego orzeczenia przez organ administracji publicznej ma charakter władczy i rozstrzygający. orzeczenie nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem administracyjnym, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie po stronie skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Dokument ten jest środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a., który podlega ocenie organu administracji publicznej jak każdy inny środek dowodowy (por. np. wyroki NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 942/13, z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 840/08, z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 251/06, LEX nr 291185).

Ponieważ zatem orzeczenie lekarskie nie należy do któregokolwiek aktu (czynności) organu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., to skarga na takie orzeczenie do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna (por. np. wyrok NSA z dnia 25 maja 2011 r. I OSK 837/2011 LEX nr 795298, postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 29 lipca 2016 r.,II SA/Ol 956/16, LEX nr 2085409, postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2016 r., IV SA/Gl 859/16 LEX nr 2121821)

Skoro więc sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skarg na orzeczenia lekarskie bowiem nie zostały one poddane kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 p.p.s.a., to w konsekwencji sąd administracyjny nie jest również właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność w tego rodzaju sprawach.

Sąd nie podzielił stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich o celowości posłużenia w niniejszej sprawie się wykładnią prokonstutytucyjną, która miałaby zagwarantować uczestnikowi ochronę jego interesów z zachowaniem prawa do sądu przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 103 ust. 3 u.k.p. to starosta wydaje decyzję administracyjną o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie. Treść tego przepisu wskazuje jednoznacznie, że w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji w przedmiocie przywróceniu kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym organ zobowiązany jest do ustalenia czy ustały przyczyny, które spowodowały jego cofnięcie, a to następuje w oparciu o orzeczenie uprawnionego lekarza. To w tym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez starostę uczestnik ma zagwarantowane prawo do Sądu, natomiast prawo to nie obejmuje postępowania diagnostyczno-orzeczniczego, które to postępowanie stanowi tylko część postępowania zmierzającego do wydania decyzji w przedmiocie przywróceniu kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, wyłączoną przez ustawodawcę z postępowania prowadzonego przez organ administracji i przekazaną uprawnionym lekarzom.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga w sprawie bezczynności wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy w przedmiocie badania lekarskiego przeprowadzanego w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami jest niedopuszczalna, albowiem nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.

Na marginesie tylko należy zauważyć, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie może być mowy o bezczynności wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy albowiem uczestnik postepowania, jako osoba ubiegająca się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi, cofniętego ze względu na stan zdrowia, nie złożył wniosku o przeprowadzenie badania w trybie art. 75 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. Wniosek taki zgodnie z art. 63 § 1 i 3 k.p.a. winien zostać wniesiony pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej, przy czym wniesiony pisemnie albo ustnie do protokołu powinien być podpisany przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Dopiero skutecznie wniesiony przez stronę wniosek obliguje organ do podjęcia stosownych czynności i dopiero po złożenia wniosku w odpowiedniej formie można mówić o bezczynności organu. Tymczasem jak wynika z korespondencji dołączonej do skargi uczestnik nie dysponuje żadnym potwierdzeniem złożenia wniosku o przeprowadzenie badania, a powoływał się jedynie na ustną informację uzyskaną od pracownika, że badanie nie zostanie przeprowadzone.