Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 14 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 roku sprawy ze skargi W. T. na bezczynność Burmistrza A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Burmistrza A. do załatwienia wniosku skarżącego W. T. z dnia [...] listopada 2017 roku w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt administracyjnych; 2) stwierdza, że bezczynność Burmistrza A. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3) zasądza od Burmistrza A. na rzecz skarżącego W. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS

W. T. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wskutek bezczynności organu skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa;

- art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1764 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie,

- art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej.

Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 15 listopada 2017 roku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi jej autor wyjaśnił, iż w dniu 15 listopada 2017 roku złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie następującej informacji publicznej w zakresie wyciągów z kart służbowych (rejestr operacji wraz ze szczegółami), wykorzystywanych w Urzędzie Gminy A. wraz z informacją o użytkowniku karty za okres od dnia 1 stycznia do 30 września 2017 roku. Jako sposób i sposób udostępnienia skarżący wskazał formę poczty elektronicznej.

W dniu 30 listopada 2017 roku skarżący otrzymał odpowiedź od organu, w której tenże wyraził stanowisko, że przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczną. Do dnia złożenia skargi skarżącemu nie została udostępniona informacja publiczna, ani nie została przekazana decyzja administracyjna w tej sprawie.

W ocenie autora skargi, wniosek z dnia 15 listopada 2017 roku dotyczy informacji publicznej. Sięgając do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji skarżący podkreślił, iż informacje, o których udostępnienie się zwrócił stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o działalności organów władzy publicznej/osób pełniących funkcje publiczne/działalności organów, samorządu gospodarczego i zawodowego/innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Informacją publiczną są nie tylko dokumenty i informacje wytworzone przez podmiot publiczny (czyli wykonujący zadania publiczne lub wykorzystujący mienie publiczne), ale także dokumenty do takiego podmiotu odnoszone

W konkluzji skarżący napisał, że przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji publicznej. Z powodu nieudostępnienia tych informacji zgodnie z wnioskiem organ pozostaje w bezczynności, co sprawia, że skarga jest zasadna i konieczna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że o bezczynności organu możemy mówić wówczas, gdy organ zasadniczo nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. Z bezczynnością mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy organ uchyla się od wydania decyzji, postanowienia czy też nie podejmuje innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Wówczas skarga na bezczynność ma na celu zlikwidowanie takiego stanu. Ponadto, z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

W sprawie organ, co prawda z jednodniowym opóźnieniem, skierował do skarżącego pismo informujące go, że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej, a więc podjął działania związane z procedurą dostępu do informacji publicznej. Fakt, że odpowiedź została wysłana do skarżącego dzień po ustawowym terminie spowodowany był faktem, że W. T. tylko w ciągu ostatniego miesiąca złożył do Burmistrza A. ponad 20 wniosków o udostępnienie informacji publicznej (w skali całego roku około 100), co spowodowało znaczące zakłócenie pracy organu i doprowadziło do zmian w organizacyjnych w Urzędzie Miejskim w A., by zapewnić sprawną obsługę i terminowe załatwianie ww. wniosków.

Organ zwrócił jednak uwagę, że w sprawie nie chodzi o bezczynność sensu stricte, czyli sytuację kiedy organ nie podejmuje zgodnie z przepisami czynności związanych z procedurą dostępu do informacji publicznej, lecz istnieje tu niewątpliwie spór pomiędzy skarżącym a organem co do charakteru żądanej informacji i ewentualnego obowiązku ciążącego na organie co do jego udostępnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy.

Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu bądź podjęcia określonej czynności.

Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Nie ma również podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Wówczas organ winien pisemnie zawiadomić wnoszącego, że żądane dane nie posiadają charakteru publicznego i jako takie nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy.

W ocenie strony skarżącej bezczynność Burmistrza A. polega na nieudostępnieniu informacji publicznej (niewydaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji), wymienionej we wniosku z dnia 15 listopada 2017 roku.

Poza sporem jest, że Burmistrz jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej.

Sporną natomiast pozostaje kwestia, czy pomimo czynności, podjętych w celu realizacji ww. wniosku, organowi można przypisać stan bezczynności.

Z akt sprawy wynika, że do daty orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie nie zostały udostępnione informacje będące w posiadaniu organu.

W świetle powyższego, w pierwszej kolejności oceny Sądu wymaga kwestia, czy zasadnie organ przyjął, że informacje (nieudostępnione) nie posiadają waloru informacji publicznej.

Analizując powyższe, wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę żądania strony skarżącej stanowią przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oba wyżej wymienione akty prawne statuują reguły udzielania informacji publicznej. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Reguluje ona zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje mogą zostać udostępnione.

Pojęcie informacji publicznej definiuje art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano, że dyrektyw interpretacyjnych dla ustalenia zakresu znaczeniowego pojęcia "informacja publiczna" należy poszukiwać właśnie w art. 61 Konstytucji RP. Wskazywano jednocześnie, że uprawnienie określone w tym przepisie jest zasadą, zatem wyjątki od tego uprawnienia powinny być wykładane ściśle (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 26; wyrok NSA z dnia 2 lipca 2003 roku, sygn. II SA 837/03, wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei przedmiot informacji publicznej konkretyzuje art. 6 u.d.i.p., który jednak nie stanowi zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z art. 6 ust. 2 lit. "f" u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach wymienionych w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Majątek, którym dysponuje Burmistrz jest majątkiem publicznym i sposób dysponowania tym majątkiem jest informacją publiczną, co wynika zarówno z art. 6 ust. 2 lit. "f", jak i z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Podkreślenia wymaga, że informacja może dotyczyć sprawy publicznej nie tylko wtedy, gdy została wytworzona przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ale również wówczas, gdy odnosi się do nich w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest również treść np. umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 roku, sygn. I OSK 916/12).

W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, że informacja objęta treścią wniosku – wbrew twierdzeniu organu – jest co do zasady informacją publiczną. Skarżący żądał udzielenia informacji publicznej w postaci wyciągów z kart służbowych (rejestr operacji ze szczegółami), wykorzystywanych w Urzędzie Gminy A. wraz z informacją o użytkowniku karty za okres od dnia 1 stycznia do dnia 30 września 2017 roku.

Jako ugruntowany w orzecznictwie Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej uznaje pogląd, iż wniosek o udzielenie informacji dotyczącej służbowych kart płatniczych – jest wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. wnioskiem o udzielenie informacji o sprawach publicznych. Dotyczy bowiem wydatkowania środków publicznych (por. np. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 roku, sygn. I OSK 900/15 oraz wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2015 roku, sygn. II SAB/Bk 13/15; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 maja 2015 roku, sygn. II SA/Go 15/15; w Warszawie z dnia 9 grudnia 2014 roku, sygn. II SAB/Wa 632/14; w Warszawie z dnia 26 listopada 2014 roku, sygn. II SAB/Wa 543/14 i inne).

Dostrzec należy, iż ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 2077 ze zm.) jako zasadę wprowadza jakość i przejrzystość finansów publicznych dopuszczających ich ograniczenie jedynie w odniesieniu do niektórych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a więc już chociażby z tego powodu stanowiła niewłaściwą przesłankę do odmowy udzielenia informacji publicznej w zakresie żądanym przez stronę, inicjującym sprawę.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, stanowisko Burmistrza jest chybione.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jako że ograniczenie to stanowi wyjątek od zasady jawności spraw publicznych winien być zatem interpretowany ściśle. Przez przepisy o ochronie informacji niejawnych należy rozumieć przede wszystkim ustawę z dnia 5 sierpnia 2010 roku o ochronie informacji niejawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1167), natomiast inne tajemnice, o których mowa w powyższym przepisie – art. 5 ust. 1 u.d.i.p. zawarte są w ustawach szczególnych, które ze względu na wagę przedmiotu regulacji, posiadają unormowania ograniczające dostęp do pewnych danych. Jak już wcześniej wskazano w sprawie niniejszej nie będzie miała zastosowania ustawa o rachunkowości.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał Burmistrza A. do rozpoznania wniosku W. T. z dnia 15 listopada 2017 roku, w terminie określonym w punkcie pierwszym wyroku.

Jednocześnie Sąd nie stwierdził, by istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności, zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku i datę wniesienia skargi na bezczynność, uwzględniając także czynności, jakie organ podejmował, choć nieprawidłowe, nie można uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. w tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie drugim wyroku na mocy art. 149 § 1a P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. jak w punkcie trzecim wyroku.

ds