Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Łd 238/17 w sprawie ze skargi W. T. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od W. T. na rzecz Burmistrza [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 14 lutego 2018 r., II SAB/Łd 238/17, po rozpoznaniu skargi W.T. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: (1) zobowiązał Burmistrza [...] do załatwienia wniosku skarżącego W.T. z [...] listopada 2017 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt administracyjnych; (2) stwierdził, że bezczynność Burmistrza [...] miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; (3) zasądził koszty postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujący stan sprawy.

W.T. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w której zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa;

- art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie,

- art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej.

Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z [...] listopada 2017 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi autor wyjaśnił, że [...] listopada 2017 r. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wyciągów z kart służbowych (rejestr operacji wraz ze szczegółami), wykorzystywanych w Urzędzie Gminy [...] wraz z informacją o użytkowniku karty za okres od [...] stycznia do [...] września 2017 r. Jako sposób udostępnienia skarżący wskazał formę poczty elektronicznej.

W dniu [...] listopada 2017 r. skarżący otrzymał odpowiedź od organu, w której stwierdzono, że przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczną. Do dnia złożenia skargi skarżącemu nie została udostępniona informacja publiczna, ani nie została przekazana decyzja administracyjna w tej sprawie. W ocenie autora skargi, wniosek z [...] listopada 2017 r. dotyczy informacji publicznej. Sięgając do art. 61 ust. 1 Konstytucji skarżący podkreślił, że informacje, o których udostępnienie się zwrócił stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o działalności organów władzy publicznej/osób pełniących funkcje publiczne/działalności organów, samorządu gospodarczego i zawodowego/innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Informacją publiczną są nie tylko dokumenty i informacje wytworzone przez podmiot publiczny (czyli wykonujący zadania publiczne lub wykorzystujący mienie publiczne), ale także dokumenty do takiego podmiotu odnoszone. Z powodu nieudostępnienia tych informacji zgodnie z wnioskiem organ pozostaje w bezczynności, co sprawia, że skarga jest zasadna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że o bezczynności organu możemy mówić wówczas, gdy organ zasadniczo nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. Organ, co prawda z jednodniowym opóźnieniem, skierował do skarżącego pismo informujące, że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej, a więc podjął działania związane z procedurą dostępu do informacji publicznej. Fakt, że odpowiedź została wysłana do skarżącego dzień po ustawowym terminie spowodowany był tym, że W.T. tylko w ciągu ostatniego miesiąca złożył do Burmistrza [...] ponad 20 wniosków o udostępnienie informacji publicznej (w skali całego roku około 100), co spowodowało znaczące zakłócenie pracy organu i doprowadziło do zmian w organizacyjnych w Urzędzie Miejskim w [...], by zapewnić sprawną obsługę i terminowe załatwianie ww. wniosków.

Organ zwrócił uwagę, że w sprawie nie chodzi o bezczynność sensu stricte, czyli sytuację kiedy organ nie podejmuje zgodnie z przepisami czynności związanych z procedurą dostępu do informacji publicznej, lecz istnieje tu niewątpliwie spór pomiędzy skarżącym a organem co do charakteru żądanej informacji i ewentualnego obowiązku ciążącego na organie co do jego udostępnienia.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 14 lutego 2018 r., II SAB/Łd 238/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Nie ma również podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Wówczas organ winien pisemnie zawiadomić wnoszącego, że żądane dane nie posiadają charakteru publicznego i jako takie nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy.

Poza sporem jest, że Burmistrz jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej. Sporną natomiast pozostaje kwestia, czy pomimo czynności podjętych w celu realizacji ww. wniosku, organowi można przypisać stan bezczynności.

Z akt sprawy wynika, że do daty orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie nie zostały udostępnione informacje będące w posiadaniu organu. W świetle powyższego, w pierwszej kolejności oceny Sądu wymaga kwestia, czy zasadnie organ przyjął, że informacje (nieudostępnione) nie posiadają waloru informacji publicznej.

Materialnoprawną podstawę żądania strony skarżącej stanowią przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oba wyżej wymienione akty prawne statuują reguły udzielania informacji publicznej. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Reguluje ona zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje mogą zostać udostępnione. Pojęcie informacji publicznej definiuje art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano, że dyrektyw interpretacyjnych dla ustalenia zakresu znaczeniowego pojęcia "informacja publiczna" należy poszukiwać właśnie w art. 61 Konstytucji RP. Wskazywano jednocześnie, że uprawnienie określone w tym przepisie jest zasadą, zatem wyjątki od tego uprawnienia powinny być wykładane ściśle (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 26; wyrok NSA z dnia 2 lipca 2003 roku, sygn. II SA 837/03, wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei przedmiot informacji publicznej konkretyzuje art. 6 u.d.i.p., który nie stanowi zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z art. 6 ust. 2 lit. f u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach wymienionych w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Majątek, którym dysponuje Burmistrz jest majątkiem publicznym i sposób dysponowania tym majątkiem jest informacją publiczną, co wynika zarówno z art. 6 ust. 2 lit. f, jak i z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Informacja może dotyczyć sprawy publicznej nie tylko wtedy, gdy została wytworzona przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ale również wówczas, gdy odnosi się do nich w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest również treść np. umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (por. wyrok NSA z 11 września 2012 r., I OSK 916/12).

Informacja objęta treścią wniosku – wbrew twierdzeniu organu – jest co do zasady informacją publiczną. Skarżący żądał udzielenia informacji publicznej w postaci wyciągów z kart służbowych (rejestr operacji ze szczegółami), wykorzystywanych w Urzędzie Gminy [...] wraz z informacją o użytkowniku karty za okres od [...] stycznia do [...] września 2017 r.

Wniosek o udzielenie informacji dotyczącej służbowych kart płatniczych jest wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. wnioskiem o udzielenie informacji o sprawach publicznych. Dotyczy bowiem wydatkowania środków publicznych (por. np. wyrok NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 900/15 oraz wyroki WSA: w Białymstoku z 16 kwietnia 2015 r., II SAB/Bk 13/15; w Gorzowie Wielkopolskim z 6 maja 2015 r., II SA/Go 15/15; w Warszawie z 9 grudnia 2014 r., II SAB/Wa 632/14; w Warszawie z 26 listopada 2014 r., II SAB/Wa 543/14). Dostrzec należy, że ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.) jako zasadę wprowadza jakość i przejrzystość finansów publicznych dopuszczających ich ograniczenie jedynie w odniesieniu do niektórych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a więc już chociażby z tego powodu stanowiła niewłaściwą przesłankę do odmowy udzielenia informacji publicznej w zakresie żądanym przez stronę.

W konsekwencji, w ocenie Sądu I instancji, stanowisko Burmistrza jest chybione. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jako że ograniczenie to stanowi wyjątek od zasady jawności spraw publicznych winien być zatem interpretowany ściśle. Przez przepisy o ochronie informacji niejawnych należy rozumieć przede wszystkim ustawę z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1167), natomiast inne tajemnice, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. zawarte są w ustawach szczególnych, które ze względu na wagę przedmiotu regulacji, posiadają unormowania ograniczające dostęp do pewnych danych. Jak już wcześniej wskazano w sprawie niniejszej nie będzie miała zastosowania ustawa o rachunkowości.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku W.T. z [...] listopada 2017 r., w terminie określonym w punkcie pierwszym wyroku. Jednocześnie nie stwierdził, by istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności, zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku i datę wniesienia skargi na bezczynność, uwzględniając także czynności, jakie organ podejmował, choć nieprawidłowe, nie można uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. W tej sytuacji Sąd I instancji orzekł jak w punkcie drugim wyroku, na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 lutego 2018 r., II SAB/Łd 238/17, wniósł Burmistrz [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego:

1. art. 6 ust. 2 lit. f u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przytoczeniu tego przepisu jako podstawy prawnej uzasadnienia wyroku, który w ogóle nie istnieje - art.6 ust. 2 nie posiada jednostki redakcyjnej lit. f;

2. art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art.1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a (ewentualnie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f), oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyciągi z kart służbowych stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono miedzy innymi, że jak wynika z wniosku żądanie skarżącego dotyczyło udostępnienia określonego rodzajowo dokumentu, tj. wyciągu z kart służbowych (rejestr operacji ze wskazaniem informacji o użytkowniku karty) za okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] września 2017 r. W takim przypadku nie można uznać, że żądanie wniosku dotyczyło udzielenia jakiejkolwiek informacji, czyli wiadomości określonej treści, co jest jednym z niezbędnych warunków – obok tego, żeby żądanie dotyczyło informacji o sprawach publicznych – których spełnienie jest konieczne, aby wniosek był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wynika to z cytowanego wyżej art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Jedynie w przypadku dokumentu urzędowego – według art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. – udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 2013 r. – tylko w tym jednym wypadku adresat wniosku jest zobowiązany do udostępnienia nie tylko informacji publicznej zawartej na dowolnym nośniku, ale również treści i postaci tego nośnika (por. uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13).

Wyciąg z kart służbowych wykorzystywanych w Urzędzie Miejskim w [...] nie jest dokumentem urzędowym, nie odpowiada bowiem definicji ustawowej zawartej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., według którego dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Sąd I instancji przyjął, że informacja objęta treścią wniosku jest co do zasady informacją publiczną. Skarżący żądał udzielenia informacji publicznej w postaci wyciągów z kart służbowych (rejestr operacji ze szczegółami), wykorzystywanych w Urzędzie Gminy [...] wraz z informacją o użytkowniku karty za okres od [...] stycznia do [...] września 2017 r. Wniosek dotyczący służbowych kart płatniczych jest wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. wnioskiem o udzielenie informacji o sprawach publicznych. Dotyczy bowiem wydatkowania środków publicznych.

Teza ta przede wszystkim nie jest precyzyjna, a w konsekwencji w całości nie może zostać uznana za poprawną. Żądanie zawierało bowiem co najmniej dwa elementy: 1. udostępnienie wyciągów z kart służbowych za odpowiedni okres; 2. informacji o użytkownikach kart. Rozważenia wymaga też, czy żądanie ujęte w nawiasie (rejestr operacji ze szczegółami) jest doprecyzowaniem żądania pierwszego, w ramach żądania udostępnienia wyciągów, jako dokumentów, czy też jest żądaniem ujawnienia informacji wynikających z wyciągów.

Wyjaśnić zatem należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28).

Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne przewidziano w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stanowi on bowiem, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne, a więc i Burmistrz Miasta.

Wskazać należy ponadto, że w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informacje publiczną. Wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny. Świadczy o powyższym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustala zatem jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej.

O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje treść i charakter żądanej informacji. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r., I OSK 3070/13).

Informacją publiczną jest zatem zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organy władzy publicznej, jak i tych, których organy używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu. Istotne natomiast jest, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2012 r., I OSK 2118/11, z 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11 i z 27 marca 2012 r., I OSK 155/12). Przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu, wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. W rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowią natomiast informacji publicznej dokumenty prywatne (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., I OSK 189/11). Dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu (zob. wyrok NSA z 15 marca 2019 r., I OSK 1464/17, LEX nr 2705201).

W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Z przepisu tego wynika, że tylko w przypadku dokumentów urzędowych podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej udostępnia je zarówno co do treści, jak i postaci, w jakiej zostały utrwalone. W przypadku innych rodzajów nośników informacji publicznej, niż dokument urzędowy, podmiot zobowiązany nie ma obowiązku udostępniać samego nośnika, a jedynie zawartą w nim informację publiczną. W rezultacie, jak wskazano w literaturze i judykaturze, wnioskodawca nie ma prawa, wynikającego z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. do żądania udostępnienia określonej treści i postaci dokumentu prywatnego, może natomiast domagać się zawartej w nim informacji, jeżeli jest to informacja publiczna (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 18, Lex 2018; wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r., I OSK 3070/13). Mając na uwadze powyższe przyjęto w orzecznictwie, że żądanie udostępnienia informacji publicznej przez udostępnienie dokumentu prywatnego w postaci, w jakiej został utrwalony, nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2014 r., I OSK 2799/13).

Podkreślenia jednak wymaga, że również dokumenty prywatne znajdujące się w posiadaniu organu mogą stanowić podstawę do sformułowania odpowiedzi na wniosek o informację publiczną, a zatem zawierać informacje podlegające udostępnieniu (por. wyroki NSA z 13 czerwca 2014 r., I OSK 3070/13; z 15 marca 2017 r., I OSK 1531/15).

Tymczasem wniosek złożony w niniejszej sprawie, w zakresie udostępnienia wyciągów z kart płatniczych (w postaci kopii dokumentu) nie dotyczył udostępnienia informacji o charakterze publicznym, lecz stanowił żądanie udostępnienia dokumentu prywatnego w postaci uzyskanej przez organ od podmiotu obsługującego służbowe karty płatnicze. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wyciąg bankowy ze służbowych kart płatniczych nie wypełnia warunków określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., pozwalających na zaliczenie go do dokumentów urzędowych (zob. wyrok NSA z 15 marca 2019 r., I OSK 1464/17, LEX nr 2705201). Nie jest to bowiem oświadczenie woli lub wiedzy, utrwalone i podpisane przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji. W tym zakresie wniosek dotyczył więc udostępnienia dokumentu prywatnego w całości. Od żądania udostępnienia postaci dokumentu prywatnego, choćby zawierającego informacje o sprawie publicznej, odróżnić należy żądanie udostępnienia konkretnej informacji publicznej, którą może zawierać także dokument prywatny (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2018 r., I OSK 814/16).

Zakwalifikowanie zatem przez Sąd I instancji żądania udostępnienia dokumentu w postaci wyciągu bankowego ze służbowych kart płatniczych, jako informacji publicznej, było naruszeniem art. 6 ust. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. W tym zakresie skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Natomiast zarzut ujęty w pkt 1 skargi kasacyjnej, dotyczący przepisu nieistniejącego, nie mógł być uznany za zasadny. Taki stan rzeczy można było ewentualnie zakwalifikować jako niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 p.p.s.a.), ale taki zarzut nie został podniesiony.

Jak już wspomniano wyżej informacją publiczną jest zarówno informacja o tym, kto jest dysponentem określonej karty płatniczej, jak i o kwotach wydatków oraz celach, na jakie były wydatkowane pieniądze przez Urząd Miasta przez użycie tych kart. Ponieważ Sąd I instancji nie rozgraniczył tego, że żądanie zawarte we wniosku dotyczyło także (o czym była już mowa) informacji o użytkownikach kart, a także nie rozważył, czy żądanie ujęte w nawiasie (rejestr operacji ze szczegółami) jest doprecyzowaniem żądania pierwszego, w ramach żądania udostępnienia wyciągów, jako dokumentów, czy też jest żądaniem (ewentualnym) ujawnienia informacji wynikających z wyciągów, to po uchyleniu zaskarżonego wyroku sprawa musiała zostać przekazana do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, gdyż jej rozstrzygnięcie (w tym o dopuszczalnym zakresie udostępnienia żądania zawartego we wniosku) musi być przedmiotem ponownej oceny Sądu I instancji.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.