Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2017 r., sygn. akt: II SAB/Wa 182/17 o odrzuceniu skargi L.B. na bezczynność Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie rozpoznania pisma postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 lipca 2017 r., sygn. akt: II SAB/Wa 182/17 odrzucił skargę L.B. na bezczynność Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie rozpoznania jej pisma z dnia 28 listopada 2016 r., którym zwróciła się o poinformowanie o stanowisku i działaniach Trybunału Konstytucyjnego w sprawie cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się stanowiska sędziego Trybunału Konstytucyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że bezczynność Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie rozpoznania pisma z dnia 28 listopada 2016 r. nie mieści się w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 4 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), a bezczynność Trybunału Konstytucyjnego nie podlega kontroli sądu administracyjnego również na podstawie przepisów ustaw szczególnych, o których mowa w art. 3 § 3 tej ustawy, co czyniło skargę niedopuszczalną. Co więcej, Sąd I instancji wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny nie jest organem administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Odnosząc się do argumentów skargi na bezczynność, iż podlega ona rozpoznaniu na podstawie art. 58 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt: I CSK 16/09, w którym Sąd Najwyższy uznał. że sprawa o ustalenie istnienia prawa do wykonywania mandatu sędziego Trybunału Konstytucyjnego nie podlega kognicji sądów powszechnych, Sąd I instancji stwierdził, że zastosowanie przepisu art. 58 § 4 powołanej ustawy jest możliwe, o ile sprawa, w której sąd powszechny uznał się za niewłaściwy jest tożsama przedmiotowo oraz podmiotowo ze sprawą zawisłą przed sądem administracyjnym. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi była bezczynność Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie rozpoznania pisma z dnia 28 listopada 2016 r., zaś sprawa rozstrzygnięta postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 2009 r. dotyczyła ustalenia, że skarżącej przysługuje prawo do wykonywania mandatu sędziego Trybunału Konstytucyjnego, co wyklucza tożsamość przedmiotu spraw.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła L.B. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie:

a) art. 3 § 2 pkt 4 i 9 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że bezczynność Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie rozpoznania pisma z dnia 28 listopada 2016 r. nie podlega kognicji sądu administracyjnego;

b) art. 3 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną z tego powodu, że bezczynność Trybunału nie podlega kognicji sądu administracyjnego także na podstawie przepisów ustaw szczególnych;

c) art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. poprzez uznanie, że Trybunał Konstytucyjny nie jest organem administracji publicznej w żadnym zakresie swojej działalności;

d) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi z powodu uznania, że sprawa skarżącej nie należy do właściwości sądu administracyjnego;

e) art. 58 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie braku tożsamości przedmiotowej sprawy skarżącej ze sprawą, w której sąd powszechny uznał się za niewłaściwy i uznanie, że do rozpoznania sprawy objętej skargą nie jest właściwy sąd administracyjny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nawiązując do konstytucyjnego prawa do sądu powołano argumenty na poparcie powyższych zarzutów. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że domaga się zobowiązania przez sąd administracyjny Trybunału Konstytucyjnego do podjęcia właściwej czynności kwalifikowanej przez skarżącą jako działanie z zakresu administracji publicznej, tj. zajęcia stanowiska w sprawie cofnięcia i uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli o zrzeczeniu się mandatu sędziego Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie skarżącej kasacyjnie Trybunał Konstytucyjny w zakresie zajęcia powyższego stanowiska występuje w roli organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., co oznacza, że w tym właśnie zakresie "właściwy akt organów Trybunału Konstytucyjnego stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i wypełnia treść art. 3 § 2 pkt 4 i 9 p.p.s.a.". Skarżąca kasacyjnie wskazała również, że sprawa niniejsza jest tożsama ze sprawą rozpoznaną przez sąd powszechny ponieważ dotyczy wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału Konstytucyjnego. O tożsamości spraw decyduje bowiem cel, jaki strona postępowania chce osiągnąć.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Trybunału Konstytucyjnego wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a., "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy", a według 182 § 3 p.p.s.a. "Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów". Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto o zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 i 9 oraz art. 3 § 3 p.p.s.a. upatrując naruszenia tych przepisów w przyjęciu przez Sąd I instancji, że bezczynność Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie rozpoznania pisma z dnia 28 listopada 2016 r. nie podlega kognicji sądu administracyjnego ani na podstawie przepisów p.p.s.a. ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych.

Przepis art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. określa katalog spraw, do rozpatrzenia których właściwe są sądy administracyjne z tym, że przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. obejmuje sprawy określone w ustawie p.p.s.a. (do których zaliczone są również sprawy wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 i 9 tej ustawy), a przepis art. 3 § 3 p.p.s.a. odsyła do spraw, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało.

Powyższe nie oznacza, że podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. automatycznie dyskwalifikuje tę skargę. Należy bowiem mieć na uwadze, że mimo że art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. cytowane wyżej: postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069).

W skardze kasacyjnej w ramach zarzutów objętych punktami a i b nie powiązano naruszenia przepisów art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. z jakimikolwiek innymi przepisami, co czyniło tak skonstruowane zarzuty nieskutecznymi.

Nawet jednak zestawiając zarzuty objęte punktami a i b z pozostałymi zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej, skarga ta nie mogła odnieść skutku, bowiem również pozostałe zarzuty skargi okazały się bezskuteczne.

W skardze kasacyjnej w ramach zarzutów objętych punktami d i e strona skarżąca kasacyjnie powołuje przepisy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 58 § 4 p.p.s.a. upatrując naruszenia tych przepisów w niezasadnym odrzuceniu skargi z powodu błędnego uznania, że sprawa objęta skargą nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w tym również ze względu na przyjęcie braku tożsamości przedmiotowej sprawy skarżącej ze sprawą, w której sąd powszechny uznał się za niewłaściwy.

Przepisy art. 58 § 1 i § 4 p.p.s.a., które określają kompetencje sądu administracyjnego i ich zakres w fazie badania dopuszczalności skargi mają charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1, czy art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że sprawa nie należy do jego właściwości oraz ocenił, że stanowisko sądu powszechnego w zakresie jego niewłaściwości nie dotyczy sprawy objętej skargą, to nie można Sądowi odrzucającemu skargę zarzucić naruszenia omawianych przepisów, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Można by ewentualnie zarzucać Sądowi I instancji, że nie wskazał on w uzasadnieniu postanowienia właściwych przepisów, które w powiązaniu z art. 58 § 1 i § 4 p.p.s.a. stanowiły podstawę odrzucenia skargi. Nie dotyczy to jednak realiów niniejszej sprawy, skoro w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepisy powyższe mogłyby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdyby skarżący kasacyjnie zarzucał np. wadliwą wykładnię pojęcia "sprawy" czy "właściwości sądu", a zatem kierował zarzuty bezpośrednio wobec norm zawartych w tych przepisach, a nie kwestionował prawidłowości ich zastosowania jako następstwa uchybienia innym normom, które były lub powinny były być stosowane przed przejściem Sądu I instancji do wydania orzeczenia na podstawie art. 58 § 1 i § 4 p.p.s.a. i odrzucenia skargi. Taka sytuacja jednak ponad wszelką wątpliwość nie występuje w niniejszej sprawie. Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że strona skarżąca kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz prawidłowość ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy będącą wynikiem niewłaściwej oceny wniosku skarżącej z dnia 28 listopada 2016 r., który w jej ocenie dotyczył tej samej sprawy, w której zapadło postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 2009 r., I CSK 16/09, a w ocenie Sądu I instancji była to sprawa odrębna i – wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie - niekończąca się aktem z zakresu administracji publicznej, i dopiero z tego powodu skarżąca kasacyjnie nie widzi podstaw do odrzucenia skargi przez Sąd I instancji. Konieczne było zatem powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji dokonując wadliwej oceny dokumentacji mającej znaczenie w sprawie, a także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy, tj. na wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). W skardze kasacyjnej poza wskazanymi wyżej - w ramach analizowanych zarzutów objętych punktami d i e - ogólnymi przepisami art. 58 § 1 i § 4 p.p.s.a. nie powołano jakichkolwiek przepisów postępowania, co w realiach niniejszej sprawy czyni skargę kasacyjną nieskuteczną. Tym samym powyższe zarzuty nie mogły osiągnąć skutku również w zestawieniu z zarzutami objętymi punktami a i b skargi kasacyjnej.

Nie mógł również w realiach niniejszej sprawy osiągnąć skutku zarzut naruszenia art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Przepis ten zawiera przyjętą w tej ustawie definicję organu administracji publicznej, zgodnie z którą ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 k.p.a., tj. inne organy państwowe oraz inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Przepis ten odnosi się zatem do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych lub załatwianych milcząco w oparciu o przepisy k.p.a., a nie do spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 4 i 9 p.p.s.a., tj. innych niż decyzji i postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. w kontekście podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 i 9 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Sąd I instancji powołał się wprawdzie na przepis art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jednakże kwestia prawidłowości takiego stanowiska Sądu mogłaby być przedmiotem oceny w sytuacji podniesienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. W skardze kasacyjnej nie podniesiono również zarzutu naruszenia przepisów art. 25 i art. 32 p.p.s.a., z których należy wywodzić zdolność sądową podmiotów w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., I OSK 1112/15), a tego aspektu dotyczą rozważania zaprezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do statusu prawnego Trybunału Konstytucyjnego jako podmiotu, którego bezczynność była przedmiotem skargi.

Skarga kasacyjna, w której strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów, które osobno, jak i w powiązaniu nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej ani też usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej w realiach tej sprawy, nie mogła zatem odnieść skutku. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu kasacyjnie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanych zarzutów naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt: I OSK 1329/14).

Skoro skarga kasacyjna – w związku z konstrukcją zarzutów w niej podniesionych – nie miała usprawiedliwionych podstaw, to podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.