Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 125/14 w sprawie ze skarg M. K. oraz Prokuratora Prokuratury Okręgowej w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy kategorii B oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 125/14, po rozpoznaniu skargi M. K., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...],

w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy kategorii B.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

W dniu 1 sierpnia 2007 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta L.

o wydanie prawa jazdy kategorii B, załączając fotografię, zaświadczenie lekarskie

o braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B oraz zaświadczenie nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., wydane przez [...] M. K., o ukończeniu szkolenia podstawowego dla osób ubiegających się o wydanie prawa jazdy kategorii B.

W następstwie zdania również egzaminu teoretycznego i praktycznego, Prezydent Miasta L. decyzją z [...] sierpnia 2007 r., nr [...], orzekł

o wydaniu skarżącej prawa jazdy kategorii B.

W dniu 7 października 2013 r. do Urzędu Miejskiego w L. wpłynęło prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w L., sygn. akt [...], na podstawie którego orzeczono przepadek na rzecz Skarbu Państwa dowodów rzeczowych w postaci zaświadczeń o ukończeniu szkolenia dla osób ubiegających się o prawo jazdy, gdyż poświadczały one nieprawdę, a zatem pochodziły

z przestępstwa. Wśród powyższych dowodów rzeczowych znajdowało się również zaświadczenie nr [...] o ukończeniu szkolenia przez skarżącą M. K. Dołączono również zapadły w tej sprawie wyrok Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] października 2010 r., sygn. akt [...], w którym uznano M. K. za winnego wystawienia poświadczającego nieprawdę wskazanego wyżej zaświadczenia.

Prezydent Miasta L., postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...], na podstawie art. 149 § 1, art. 150 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 kpa, wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta L. z [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie wydania M. K. prawa jazdy kategorii B, w związku z ujawnieniem się okoliczności, potwierdzonej wyrokiem karnym, że przedłożone przez skarżącą zaświadczenie o ukończeniu szkolenia pochodziło z przestępstwa.

Następnie Prezydent Miasta L., decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., uchylił swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. o wydaniu skarżącej prawa jazdy kategorii B i orzekł o odmowie wydania wnioskowanego uprawnienia.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. Nr 30, poz. 151, z późn. zm.), prawo jazdy może być wydane osobie po spełnieniu wszystkich przesłanek wymienionych w tym przepisie, w tym odbycia szkolenia wymaganego dla uzyskania danej kategorii (pkt 3). W przypadku natomiast M. K. fakt odbycia szkolenia potwierdza przedłożone zaświadczenie, które okazało się fałszywe.

M. K. wniosła na powyższą decyzję odwołanie, podnosząc, że w chwili rozpoczęcia kursu i długo po jego ukończeniu nie była świadoma, że szkoła nauki jazdy nie miała uprawnień do prowadzenia kursów, a wydane przez nią zaświadczenia są nielegalne. W jej ocenie, powstała sytuacja jest wynikiem wadliwego systemu kontroli OSK przez WORD w L. oraz organy powołane do kontroli wydawania zaświadczeń o ukończeniu kursu. Niezrozumiałe jest dla niej, dlaczego ma ponosić negatywne konsekwencje w sytuacji, gdy zapłaciła za kurs i zdała egzamin, o czym zadecydował egzaminator państwowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że dokument, na podstawie którego wydano decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r., tj. zaświadczenie nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., jakkolwiek został wydany przez upoważnioną do tego osobę, to potwierdzał nieprawdę, co zostało wskazane w opisanym powyżej wyroku karnym. M. K. zaświadczył bowiem, że to on – jako osoba uprawniona - prowadził szkolenie M. K., gdy tymczasem szkolenie to prowadził S. D., który nie posiadał do tego uprawnień. Podważenie przez Sąd Rejonowy w L. legalności przedmiotowego zaświadczenia o odbyciu szkolenia skutkowało brakiem podstaw do dopuszczenia skarżącej do egzaminu państwowego, bowiem odbycie szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii jest w świetle art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami, jednym z niezbędnych warunków do wydania prawa jazdy. W myśl art. 50 ust. 2 pkt 5 tej ustawy brak zaświadczenia o ukończeniu wymaganego szkolenia stanowi przeszkodę do przystąpienia do egzaminu państwowego na prawo jazdy określonej kategorii. Brak taki nie może być sanowany przez pozytywny wynik egzaminu państwowego i nie może być w tych warunkach taki egzamin podstawą do wydania prawa jazdy.

M. K. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się uchylenia decyzji. W treści skargi powtórzyła zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w L. wniósł również Prokurator Okręgowy w L., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 11 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami poprzez niezastosowanie go w sprawie, wskutek czego organ odmówił wydania prawa jazdy osobie, która spełniła wymagane warunki; art. 151 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niezastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L.; art. 77 § 1 kpa, polegające na zaniechaniu zebrania

i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wskutek czego błędnie przyjęto, że osoba ubiegająca się o wydanie prawa jazdy nie nabyła uprawnień do jego uzyskania; art. 7 kpa, polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu obywatela, jak również interesu społecznego; art. 8 kpa, polegające na tym, że wbrew obowiązkowi prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do Państwa, organ uznał za prawidłową sytuację, w której odpowiedzialność za własne uchybienia w zakresie weryfikacji dokumentów niezbędnych do uzyskania prawa jazdy przerzucił na obywateli. W skardze podniesiono, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, że przez cztery lata funkcjonował ośrodek szkolenia kierowców podlegający nadzorowi ze strony Prezydenta i wystawiający dokumenty podlegające weryfikacji przez wojewódzki ośrodek ruchu drogowego, a żaden z organów nie sprawdził uprawnień w zakresie prawidłowego jego funkcjonowania. Na marginesie wskazano, że w dniu 4 lutego 2014 r. Prokuratura Rejonowa w L. wszczęła śledztwo w sprawie niedopełnienia obowiązków i przekroczenia uprawnień przez funkcjonariuszy publicznych - urzędników Urzędu Miasta L. odpowiedzialnych za sprawowanie nadzoru nad prawidłowym funkcjonowaniem Ośrodka Szkolenia Kierowców "[...]" w L. tj. o przestępstwo z art. 231 §1 kk. Ponadto w skardze stwierdzono, że gdyby nawet istniały zastrzeżenia co do efektów szkolenia M. K. to egzamin państwowy zweryfikował je ze skutkiem pozytywnym.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte

w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargi za zasadne i – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., zwanej dalej "ppsa") – uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że zaświadczenie nr [...] o ukończeniu przez skarżącą szkolenia, wydane przez [...] M. K., poświadczające nieprawdę – bowiem pochodziło z przestępstwa – musiało skutkować uchyleniem decyzji o wydaniu skarżącej prawa jazdy kategorii B i odmową jego wydania, gdyż wobec nieukończenia kursu skarżąca nie spełniała wszystkich warunków dla wydania prawa jazdy, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 217 § 1 i 2 kpa wydanie zaświadczenia następuje na wniosek zainteresowanego, a osoba ta może je uzyskać w dwóch przypadkach – po pierwsze, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, oraz po drugie, gdy zainteresowany ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny

w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni (§ 3 ww. przepisu). Zaświadczenie jest zatem urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. W ocenie Sądu, poświadczenie nieprawdy w nim zawarte nie musi dotyczyć całego dokumentu, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, bowiem ograniczyło się ono jedynie do okoliczności, że nie było ono przeprowadzone przez M. K. jako osobę do tego uprawnioną, lecz przez S. D. A zatem nie podważyło ono faktu, że samo szkolenie skarżącej się odbyło.

Z tych przyczyn Sąd uznał za nieuprawnione stanowisko organu, że skarżąca, która przedłożyła poświadczające nieprawdę zaświadczenie o odbytym szkoleniu, automatycznie nie ukończyła kursu, a w konsekwencji nie spełniła jednej z pięciu obligatoryjnych przesłanek umożliwiających wydanie jej prawa jazdy, zawartej w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami. Podkreślił, że skarżąca odbyła teoretyczne i praktyczne szkolenie wymagane do uzyskania prawa jazdy kategorii B, a następnie zdała z wynikiem pozytywnym egzamin państwowy. Wskazał, że ustawodawca wymaga jednak, aby szkolenie takie zostało przeprowadzone przez uprawniony do tego podmiot (podmiot prowadzący na mocy zezwolenia naukę jazdy, którą mogą prowadzić jedynie osoby mające uprawnienia instruktorów), nie przewiduje natomiast możliwości przystąpienia do egzaminu (choćby aspirujący posiadał wiedzę i umiejętności z zakresu ruchu drogowego) bez odbycia kursu prowadzonego przez osobę uprawnioną do takich czynności.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w tych okolicznościach sprawy wyjaśnienia wymaga w pierwszej kolejności, czy S. D., jako osoba, która przeprowadziła szkolenie skarżącej, posiadał uprawnienia instruktora, o których mowa w art. 33 ustawy o kierujących pojazdami, czy też został tych uprawnień pozbawiony. Ponadto, czy osoba ta prowadziła szkolenie teoretyczne, czy również praktyczne oraz czy był kiedykolwiek wpisany do ewidencji instruktorów prowadzonej przez starostę (art. 33 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami), a jeżeli tak – to w jakim okresie. Przed udzieleniem odpowiedzi na powyższe pytania odmowa wydania skarżącej prawa jazdy jest przedwczesna. Dopiero wyjaśnienie wskazanych powyżej kwestii oraz uzupełnienie w tym zakresie materiału dowodowego pozwoli na dokonanie właściwej oceny, czy skarżąca, która odbyła szkolenie przeprowadzone przez S. D., spełniła, jako osoba ubiegająca się o prawo jazdy wszystkie warunki wskazane w art. 11 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, przy czym niespełnienie choćby jednego z pięciu rodzajów wymagań uniemożliwi wydanie wnioskowanego dokumentu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L.

Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazało na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że objęta wyrokiem decyzja została wydana z naruszeniem art. 11 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami w związku z przyjęciem w zaskarżonej decyzji, że przepis ten w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie dawał podstaw do wydania M. K. prawa jazdy kategorii B;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że objęta wyrokiem decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa, podczas gdy zebrany w sprawie, stanowiący podstawę wydania decyzji, materiał dowodowy został zgromadzony w sposób pełny i wszechstronny oraz dawał pełne podstawy do wydania orzeczenia o treści zawartej w decyzji organu drugiej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że niezasadne jest zobligowanie organu przez Sąd pierwszej instancji do przeprowadzenia postępowania w celu wyjaśnienia okoliczności, które wynikają z wyroku Sądu Rejonowego w L. i zostały już udowodnione w postępowaniu przed tym Sądem i które w świetle tego wyroku stanowiły podstawę wznowienia postępowania w sprawie. Ujawniony bowiem w toku rozprawy przed tym Sądem całokształt okoliczności, przyjęty za podstawę wydanego wyroku, dowodził, że S. D. w momencie szkolenia M. K. nie posiadał uprawnień instruktora, o których mowa w art. 33 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, a zatem bez znaczenia pozostaje ustalenie – czego domaga się Sąd pierwszej instancji – czy posiadał on takie uprawnienia wcześniej

i został ich pozbawiony, jakie szkolenie przeprowadził i czy był wpisany kiedykolwiek do ewidencji instruktorów, a jeśli tak, to w jakim okresie.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i oddalenie skargi M. K. oraz Prokuratora Okręgowego

w L., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniesiono również

o zasądzenie od skarżących na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przytoczone podstawy kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione.

Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 ppsa. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych

w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Zgodnie z przytoczonym w podstawach kasacyjnych art. 11 ust. 1 ustawy

z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 z późn. zm.) prawo jazdy wydawane jest osobie, która m.in. odbyła szkolenie wymagane do uzyskania prawa jazdy danej kategorii (pkt 3) oraz zdała egzamin państwowy wymagany do uzyskania prawa jazdy odpowiedniej kategorii (pkt 4). Z przepisu tego wynika, że odbycie szkolenia jest odrębnym od zdania egzaminu warunkiem wydania prawa jazdy (analogiczny stan prawny obowiązywał przed wejściem w życie ustawy

o kierujących pojazdami – zob. art. 90 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.). Należy również dodać, że brak zaświadczenia o ukończeniu szkolenia wyklucza możliwość dopuszczenia danej osoby do egzaminu państwowego (art. 50 ust. 2 pkt 5 ustawy

o kierujących pojazdami).

Szkolenie, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami, odbywa się co do zasady w formie kursu, prowadzonego przez ośrodek szkolenia kierowców (art. 26 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Zajęcia podczas szkolenia prowadzą osoby mające uprawnienia instruktora (art. 26 ust. 5 ww. ustawy). Po odbyciu szkolenia ośrodek szkolenia kierowców wydaje osobie ubiegającej się

o uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdem zaświadczenie o ukończeniu szkolenia (art. 27 ust. 4 ww. ustawy). Zaświadczenie takie jest podpisywane przez kierownika ośrodka szkolenia kierowców (art. 27 ust. 5 ww. ustawy). Jest ono – jak już wyżej powiedziano – warunkiem dopuszczenia do egzaminu państwowego,

a następnie warunkiem wydania prawa jazdy.

Działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.) i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców (art. 28 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami). Imiona i nazwiska instruktorów zatrudnionych w ośrodku szkolenia kierowców są odnotowywane we wpisie do rejestru (art. 28 ust. 4 pkt 8 ww. ustawy).

Działalność w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców – jako działalność regulowana – podlega nadzorowi państwowemu. Jest on sprawowany przez starostę, na zasadach określonych w art. 43 i nast. ustawy o kierujących pojazdami. W ramach nadzoru starosta m.in. prowadzi kontrolę działalności ośrodka szkolenia kierowców (art. 43 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy), a także ma kompetencję do wydania decyzji o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców (art. 43 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 45 ww. ustawy). Kontrola ośrodka szkolenia kierowców powinna odbywać się co najmniej raz w roku (art. 44 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Elementem takiej kontroli powinno być m.in. sprawdzenie kwalifikacji osób prowadzących szkolenia (art. 44 ust. 4 pkt 3 ww. ustawy).

Z przedstawionych wyżej regulacji wynika, że osoba ubiegająca się o prawo jazdy, podejmując szkolenie we wpisanym do rejestru ośrodku szkolenia kierowców, pozostaje w uprawnionym zaufaniu, że jest to podmiot działający legalnie i podlegający stosownemu nadzorowi państwowemu. Osoba ubiegająca się o prawo jazdy może zatem zakładać, że zaświadczenie, jakie zostanie jej wydane po ukończeniu szkolenia zgodnie z harmonogramem, będzie dokumentem uprawniającym ją najpierw do przystąpienia do egzaminu państwowego, a następnie do wydania prawa jazdy.

Zaufanie, o którym mowa, podlega ochronie z punktu widzenia zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzonej

z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego "zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa, określana także jako zasada lojalności państwa wobec obywatela, wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny" (wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00). Zdaniem Trybunału "Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie

o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa a także prognozowanie działań własnych".

Konstytucyjna zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa znajduje odzwierciedlenie również w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 kpa organy administracji publicznej powinny podejmować wszystkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale również słuszny interes obywateli. Z kolei art. 8 kpa stanowi, że postępowanie administracyjne powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Konsekwencją zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa jest zasada ochrony tzw. stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, odzwierciedlona również w art. 16 kpa. Zasada, o której mowa, oznacza, że adresat ostatecznej decyzji administracyjnej powinien pozostawać

w zaufaniu do tego, że jego sytuacja prawna, ukształtowana taką decyzją, nie ulegnie nagłej, nieprzewidzianej zmianie, której nie można się było spodziewać w czasie wydawania decyzji – zwłaszcza po wielu latach od wydania decyzji.

Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa popada niekiedy w kolizję z zasadą legalizmu działania władz publicznych (zasadą praworządności), wynikającą z art. 7 Konstytucji, a także z art. 7 kpa. Ta ostatnia zasada wymaga bowiem, aby organy władzy publicznej (w tym organy administracji publicznej) korzystały ze swoich kompetencji zgodnie z wiążącymi je uregulowaniami prawnymi. Oznacza to, że w systemie prawnym powinny istnieć środki prawne służące wzruszeniu niezgodnych z prawem rozstrzygnięć – również ostatecznych – administracji publicznej, w szczególności gdy przy ich wydawaniu doszło do istotnych i rażących przypadków naruszenia prawa. Takim środkiem jest m.in. wznowienie postępowania administracyjnego, uregulowane w art. 145 i nast. kpa. Wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 kpa służy niewątpliwie ochronie konstytucyjnej zasady legalizmu działania władz publicznych, gdyż zmierza do sanacji wadliwego rozstrzygnięcia administracji i przywrócenia stanu zgodności

z prawem.

Niniejsza sprawa jest przykładem sytuacji, w której realizacja zasady legalizmu popada w kolizję z ochroną zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Organy stosujące prawo – w tym sądy i organy administracji publicznej – są w takich przypadkach obowiązane do odpowiedniego wyważenia wszystkich wchodzących w grę wartości konstytucyjnie chronionych, kierując się zasadą proporcjonalności. Innymi słowy, interes społeczny powinien być w odpowiedni sposób wyważony ze słusznym interesem obywatela, o czym mówi art. 7 kpa. Należy wziąć pod uwagę przede wszystkim takie okoliczności jak: upływ czasu, zachowanie strony będącej adresatem decyzji, a także rodzaj i przyczyny naruszenia prawa.

Kierując się takim rozumowaniem, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie należy udzielić silniejszej ochrony zaufaniu jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Konieczne jest bowiem podkreślenie,

że M. K. nie miała jakichkolwiek podstaw do przypuszczenia, że szkolenie, jakie odbywała w ośrodku szkolenia kierowców, było szkoleniem niezgodnym z obowiązującymi przepisami. Miała prawo działać w oparciu

o założenie, że ośrodek szkolenia kierowców, który uzyskał stosowny wpis do rejestru, a także jest nadzorowany przez starostę, działa w pełni legalnie i odbyte tam szkolenie da jej możliwość przystąpienia do egzaminu państwowego i następnie do ubiegania się o wydanie prawa jazdy. Na podstawie powyższego zaświadczenia M. K. została dopuszczona do egzaminu na prawo jazdy. Przyznane następnie – po złożeniu tego egzaminu – prawo jazdy stało się słusznie nabytym prawem M. K., objętym konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych. Jego odebranie byłoby możliwe wyłącznie w wyjątkowych przypadkach, spełniających kryteria proporcjonalności. Tymczasem prawo to M. K. odebrano – po kilku latach – wyłącznie na skutek zaniedbań organów władzy publicznej, które nie dopełniły prawidłowo ciążących na nich obowiązków nadzorczych. Jak już bowiem wyjaśniono wyżej, kontrola ośrodków szkolenia kierowców powinna odbywać się regularnie (przynajmniej raz w roku) i obejmować m.in. sprawdzenie, czy osoby wykonujące szkolenia posiadają odpowiednie kwalifikacje. Weryfikacja uprawnień instruktorów nauki jazdy jest zadaniem państwa, nie można tego wymagać od osób uczestniczących w kursach. Od takich osób można wymagać co najwyżej zachowania staranności polegającej na sprawdzeniu, czy sam ośrodek szkolenia kierowców jest wpisany do odpowiedniego rejestru, za czym idzie domniemanie, że jest to podmiot działający zgodnie z prawem,

w szczególności zatrudniający wykwalifikowanych instruktorów.

W przedmiotowej sprawie administracyjnej o wznowienie postępowania doszło do "przerzucenia" na jednostkę negatywnych konsekwencji zaniechań władzy publicznej we właściwym sprawowaniu nadzoru nad placówkami szkolącymi kierowców. M. K. uzyskała zaświadczenie o ukończeniu szkolenia, na podstawie którego została dopuszczona do egzaminu na prawo jazdy, a następnie uzyskała prawo jazdy – po czym prawo to jej odebrano po kilku latach, na skutek wystąpienia okoliczności, na które nie miała żadnego wpływu. Taka sytuacja nie powinna mieć miejsca w demokratycznym państwie prawa, opierającym się na lojalności państwa względem obywatela oraz zaufaniu obywatela do państwa i jego instytucji. Jest to tym bardziej rażące, że M. K. w żaden sposób nie przyczyniła się do powstania stanu naruszenia prawa, a mimo to – po sześciu latach – odebrano jej prawo słusznie nabyte na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej.

W konsekwencji należy przyjąć, że decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2013 r. o uchyleniu ostatecznej decyzji z [...] sierpnia 2007 r. o wydaniu M. K. prawa jazdy i o odmowie wydania wnioskowanego uprawnienia,

a także utrzymująca ją w mocy decyzja SKO w L. z dnia [...] grudnia 2013 r. – są decyzjami niezgodnymi z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji. Organy administracji nie uwzględniły w dostateczny sposób słusznych interesów strony, czym naruszyły art. 2 Konstytucji

i art. 7 i 8 kpa. Organy błędnie wyważyły wchodzące w grę wartości, udzielając bezwzględnego prymatu zasadzie legalizmu, a nie uwzględniając jednocześnie specyfiki sprawy, w której zachodziła konieczność poszanowania zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. W okolicznościach tej sprawy nie było podstaw do uznania, że M. K. nie odbyła szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy

o kierujących pojazdami.

Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał,

że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, a zaskarżony wyrok – mimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu, i na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.