Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2138/14 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie przetwarzania danych osobowych oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 października 2015 r., II SA/Wa 2138/14 oddalił skargę Z. K. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie przetwarzania danych osobowych. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 489). Ustalenie przez organ zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., zobowiązuje go do umorzenia postępowania, nie ma bowiem w sytuacji zaistnienia tej przesłanki podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.

Stan faktyczny przedmiotowej sprawy uzasadniał wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. zezwala organom administracji na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy w świetle przepisów prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sprawa administracyjna jest bowiem konsekwencją istnienia stosunku administracyjno-prawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (wyrok SN z 9 listopada 1995 r., III ARN 50/59 – OSNP 11/96/150). W orzecznictwie i judykaturze przyjmuje się zgodnie, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. Taka sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej. Organ po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zasadnie uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie winno zostać umorzone. Organ ustalił, że Ksiądz Proboszcz Parafii, stosownie do żądania skarżącego, sprostował jego dane osobowe w Księdze Chrztu i nie przetwarza jego danych osobowych. Skarżący nie przedstawił dowodów na okoliczność, iż Proboszcz przetwarza jego dane osobowe. Zgodzić zatem należy się z organem, że skarga oparta została na przypuszczeniach, albowiem w innym przypadku skarżący wskazałby przeciwdowody na twierdzenie Proboszcza. Postępowanie administracyjne prowadzone przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych służy kontroli zgodności przetwarzania danych z przepisami o ochronie danych osobowych i jest ukierunkowane na wydanie decyzji administracyjnej, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy, wówczas gdy trwa stan naruszenia, a zatem gdy dane osobowe są przetwarzane. Jeżeli brak jest jakichkolwiek dowodów na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych skarżącego zasadnie organ uznał, że postępowanie to winno zostać umorzone.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Z. K., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez odmowę uchylenia skarżonej decyzji GIODO, pomimo że naruszenie przepisów postępowania, prowadzące do błędnego ustalenia faktów, nieuwzględniającego pełnego materiału dowodowego, miało istotny wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. przez odmowę uchylenia skarżonej decyzji GIODO, pomimo naruszenia wymienionych w pkt. 5 i 6 skargi kasacyjnej przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2135 – dalej: u.o.d.o.);

3. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku nieuwzględniającego całości akt sprawy, a w szczególności pisma proboszcza Parafii N. z 19 lipca 2006 r., pisma Kurii E. z 20 października 2014 r., decyzji GIODO z [...] lipca 2015 r. ([...]);

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w treści skargi oraz pobieżny charakter uzasadnienia, a także naruszenie prawa materialnego, to jest:

5. art. 12 pkt 1 i 2 w związku z art. 14 pkt 1, 3 i 4 oraz art. 18 ust. 1 u.o.d.o. przez brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, wynikający z niewykorzystania uprawnień kontrolnych organu,

6. art. 32 ust. 1 u.o.d.o przez wyłączenie uprawnień zainteresowanego do kontroli przetwarzania własnych danych osobowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku skarżący przystępował w O. do sakramentów (pierwsza komunia, bierzmowanie), a fakty te zostały odnotowane w kościelnych rejestrach. Odnosząc się do tych faktów, proboszcz stwierdził, że utworzona w 1987 roku Parafia N. w O. nie posiada żadnych rejestrów z okresów wcześniejszych. Wiedza mieszkańców O. o przejęciu przez skarżoną parafię archiwów z jedynej wcześniej na tym terenie Parafii P. jest powszechna. Potwierdził to także proboszcz tamtej parafii. We wniosku z 18 maja 2014 r. o ponowne rozpatrzenie skargi oraz w piśmie z 25 sierpnia 2014 r. skarżący przytoczył te fakty. Przedstawił także dowód potwierdzający jednoznacznie przechowywanie o. archiwów kościelnych w Parafii N. Poprzedni proboszcz Parafii N. pismem z 19 lipca 2006 r., kierowanym do D. K. w związku z jej aktem apostazji, potwierdził administrowanie rejestrem zawierającym m. in. dane z 1967 r. Pismo to stanowi załącznik do wniosku skarżącego z 18 maja 2014 r. i w sposób oczywisty zaprzeczało twierdzeniu o braku w Parafii N. jakichkolwiek informacji sprzed roku jej powstania.

Negowanie oczywistych faktów skłoniło skarżącego do złożenia formalnego wniosku o ustalenie obiektywnej prawdy na drodze kontroli w o. parafii. Generalny Inspektor nie podjął jednak żadnych czynności pozwalających zweryfikować sprzeczne twierdzenia stron. Uznając dowody skarżącego za "przypuszczenia", zaś informacje proboszcza za "stan faktyczny" zakończył postępowanie przywołanym wyżej umorzeniem.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1, 78, 80 i 107 § 3 k.p.a. polegające na niewłaściwym stosowaniu zasad gromadzenia i oceny materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, warunkującego umorzenie postępowania. Załączone do skargi pismo Kanclerza Kurii E. z 20 października 2014 r. stanowiło nowy dowód potwierdzający przechowywanie archiwalnych zbiorów danych w skarżonej parafii. Podczas rozprawy przed WSA, w dniu 21 października 2015 r. na wniosek skarżącego włączona została do akt sprawy decyzja GIODO z [...] lipca 2015 r. ([...]). Stanowi ona dowód, że Generalny Inspektor w innym postępowaniu (ze skargi D. K.) ustalił, że w Parafii N. w O. znajdują się rejestry zawierające dane z lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku. Informacji tych dostarczył proboszcz, który w postępowaniu toczonym ze skargi mojego mocodawcy, faktowi temu zaprzecza.

Sąd I instancji podkreślił, że skarżący nie przedstawił dowodów podważających twierdzenia proboszcza, stwierdzając m. in.: "Organ po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zasadnie uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie winno zostać umorzone. Organ ustalił, że Ksiądz Proboszcz Parafii, stosownie do żądania skarżącego, sprostował jego dane osobowe w Księdze Chrztu i nie przetwarza jego danych osobowych. Skarżący nie przedstawił dowodów na okoliczność, iż Proboszcz Parafii przetwarza jego dane osobowe. Zgodzić zatem należy się z organem, że skarga oparta została na przypuszczeniach, albowiem w innym przypadku skarżący wskazałby dowody (przeciwdowody) na twierdzenia Proboszcza". Na marginesie wskazano, że WSA nie dostrzegając w zasobach Parafii N. informacji wskazanych przez skarżącego, dostrzegł jednak nieistniejące. Organ nie mógł ustalić sprostowania danych skarżącego przez skarżonego proboszcza w księdze chrztów. Skarżący został ochrzczony w Świebodzinie i tam przechowywane są informacje o tym fakcie wraz ze stosowną adnotacją o opuszczeniu wspólnoty wyznaniowej.

Nie jest możliwe – bez wglądu w dokumentację parafii – wskazanie znajdującego się tam pełnego zakresu informacji dotyczących konkretnej osoby. Skarżący w sposób bezsporny obalił twierdzenie o braku w tych zasobach jakichkolwiek jego danych. Dane skarżącego znajdują się niewątpliwie w rejestrach dokumentujących przystąpienie do sakramentów. Fakt ten w świetle art. 77 § 4 k.p.a. nie wymagał dodatkowego dowodu. Kwestię sporną – w związku z twierdzeniami proboszcza – stanowiło miejsce przechowywania tych zbiorów. W toku postępowania skarżący przedstawił fakty i dowody (pismo poprzedniego proboszcza Parafii N. do p. D. K.) wskazujące na przechowywanie o. archiwów w skarżonej parafii. Niechęć organu do obiektywnego zweryfikowania sprzecznych twierdzeń stron zmusiła skarżącego do przedstawienia dodatkowych dowodów potwierdzających słuszność jego twierdzeń. Pismo kurii, a zwłaszcza ustalenia GIODO w innym postępowaniu dotyczącym Parafii N. w O. przesądza o miejscu przechowywania archiwów.

W kontekście tych faktów skarżony wyrok WSA należy uznać za wydany z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadnienie ma charakter pobieżny, konsekwentnie omijający istotę problemu w celu zrealizowania z góry założonej tezy, co narusza dyspozycje art. 141 § 4 i 133 § 1 p.p.s.a. Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi wskazujących naruszenie art. 7, 77 § 1, 78, 80, 107 § 3 k.p.a. Nie dokonał także oceny dowodów potwierdzających, że selektywne i uznaniowe traktowanie gromadzonych dowodów doprowadziło organ do ustalenia "stanu faktycznego" sprzecznego z prawdą materialną. WSA zaprzeczył istnieniu takich dowodów stwierdzeniem, że "skarga oparta została na przypuszczeniach, albowiem w innym przypadku skarżący wskazałby dowody (przeciwdowody) na twierdzenie Proboszcza". Stwierdzenie to po udokumentowaniu tuż przed wydaniem wyroku, że sam GIODO – ustaleniami w innym postępowaniu – dowiódł własnych błędów w zakresie ustalenia faktów, dowodzi braku obiektywizmu. Brak uchylenia decyzji GIODO w oparciu o te przesłanki stanowi naruszenie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a.

Uchybienia przepisom prawa materialnego były konsekwencją błędnego ustalenia faktów i stanowiły przesłankę do uchylenia decyzji GIODO w oparciu o art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. Skarżący został pozbawiony możliwości kontroli własnych danych osobowych znajdujących się w zasobach skarżonej parafii (art. 32 ust. l u.o.d.o.). Umorzenie postępowania w sytuacji, gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny nakazuje wydanie merytorycznej decyzji, pozostaje w sprzeczności z dyspozycjami art. 12 pkt l i 2 i art. 18 ust. l u.o.d.o. Niewłaściwe ustalenia, leżące u podstaw rozstrzygnięcia, spowodowane zostały pominięciem dyspozycji art. 14 u.o.d.o. w zakresie stawiającym do dyspozycji organu narzędzie kontroli bezpośredniej. Sprzeczne twierdzenia stron skłaniały do podjęcia takich działań. Realizacja tych uprawnień powinna stanowić punkt wyjścia w dalszym postępowaniu. Na marginesie zauważyć należy, że zatajanie faktu przetwarzania danych skarżącego stanowi przestępstwo opisane w art. 54 u.o.d.o., co rodzi pytanie o dalsze konsekwencje.

Ustalenie pełnego zakresu faktycznie istniejących w zasobach Parafii N. informacji, dotyczących skarżącego, jest warunkiem niezbędnym wydania prawidłowego rozstrzygnięcia merytorycznego. Powinno ono nakazywać usunięcie wszelkich informacji wykraczających poza niezbędną dokumentację istotnych faktów z przeszłości, dopuszczaną przepisami prawa. Niezbędne wydaje się też informowanie, że przetwarzanie takich danych ograniczone jest wyłącznie do przechowywania. Powszechne jest bowiem przetwarzanie danych osób określonych jako "nienależące" na potrzeby statystyk zewnętrznych i wykazywanie ich nadal jako członków Kościoła. Brak reakcji Generalnego Inspektora stwarza domniemanie zgodności tej praktyki z przepisami o ochronie danych osobowych. Proceder ten jest przedmiotem odrębnego postępowania ze skargi Z. K. ([...]). Ciekawostką łączącą oba postępowania są ustalenia przedstawione w decyzji I instancji (zaskarżonej przez zainteresowanego). GIODO ustalił w tamtym postępowaniu, że Instytut Statystyki Kościoła Katolickiego nie przetwarza danych skarżącego, bowiem otrzymuje wyłącznie "anonimowe liczby". Musi je zatem przetwarzać parafia, która – jak zdaniem WSA prawidłowo ustalił organ ochrony danych – ich nie posiada.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie miała szczególna regulacja proceduralna zawarta w art. 43 ust. 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1182 ze zm., cyt. dalej jako "ustawa"), który stanowił m.in., że w odniesieniu do zbiorów dotyczących osób należących do kościoła lub innego związku wyznaniowego, o uregulowanej sytuacji prawnej, przetwarzanych na potrzeby tego kościoła lub związku wyznaniowego, Generalnemu Inspektorowi nie przysługują uprawnienia określone w art. 12 pkt 2, art. 14 pkt 1 i 3-5 oraz art. 15-18. Oznacza to, że Generalny Inspektor nie był uprawniony do:

1) wydawania decyzji administracyjnych i rozpatrywania skarg w sprawach wykonania przepisów o ochronie danych osobowych (art. 12 pkt 2);

2) wstępu, w godzinach od 600 do 2200, za okazaniem imiennego upoważnienia i legitymacji służbowej, do pomieszczenia, w którym zlokalizowany jest zbiór danych, oraz pomieszczenia, w którym przetwarzane są dane poza zbiorem danych, i przeprowadzenia niezbędnych badań lub innych czynności kontrolnych w celu oceny zgodności przetwarzania danych z ustawą (art. 14 pkt 1);

3) wglądu do wszelkich dokumentów i wszelkich danych mających bezpośredni związek z przedmiotem kontroli oraz sporządzania ich kopii (art. 14 pkt 3);

4) przeprowadzania oględzin urządzeń, nośników oraz systemów informatycznych służących do przetwarzania danych (art. 14 pkt 4);

5) zlecania sporządzania ekspertyz i opinii (art. 14 pkt 5).

Ponadto, zarówno Generalny Inspektor, jak i podległe mu organy – bo wyłączono im możliwość stosowania uregulowań zawartych w art. 15 – 18 ustawy – nie miały prawa do:

1) przeprowadzenia czynności kontrolnych w kościelnej jednostce organizacyjnej, ani;

2) nakazania przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a w szczególności: a) usunięcia uchybień; b) uzupełnienia, uaktualnienia, sprostowania, udostępnienia lub nieudostępnienia danych osobowych; c) zastosowania dodatkowych środków zabezpieczających zgromadzone dane osobowe; d) wstrzymania przekazywania danych osobowych do państwa trzeciego; e) zabezpieczenia danych lub przekazanie ich innym podmiotom; f) usunięcia danych osobowych.

Dodać przy tym należy, że w świetle przytoczonego art. 43 ust. 2 ustawy w zw. z art. 22 tej ustawy, w rozpoznawanej sprawie nie miały zastosowania art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., co czyni zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej numerem 1) nieuzasadnionym.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w przedstawionym stanie prawnym, przysługujące każdej osobie na mocy art. 32 ustawy prawo do kontroli przetwarzania danych, które jej dotyczą, zawartych w kościelnych zbiorach danych jest delikatnie rzecz ujmując iluzoryczne, bo organy ochrony danych nie mogą skontrolować oświadczeń składanych przez osoby kościelne. Niemniej jednak, omówiona regulacja prawna czyni zarzuty skargi kasacyjnej nieuzasadnionymi, ponieważ nie można Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych skutecznie zarzucić, że nie podjął czynności procesowych mających na celu wyjaśnienie sprawy, których w świetle postanowień ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych nie miał prawa podejmować. W konsekwencji, nie można było również podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w treści skargi oraz pobieżny charakter uzasadnienia, ponieważ uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Tym samym uznać należało, że ocena prawna zawarta w zaskarżonym wyroku znajduje uzasadnienie w przepisach powszechnie obowiązujących w dacie wydania decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z [...] września 2014 r. nr [...]. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.