Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. - redaktora naczelnego czasopisma [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 marca 2025 r. sygn. akt III SAB/Gl 756/24 w sprawie ze skargi M. J. - redaktora naczelnego czasopisma [...] na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji prasowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. J. na rzecz Burmistrza Miasta [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 marca 2025 r. sygn. akt III SAB/Gl 756/24 oddalił skargę M. J. - redaktora naczelnego czasopisma [...] na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji prasowej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M. J. - redaktor naczelny czasopisma [...] (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") w dniu 30 sierpnia 2024 r., drogą elektroniczną, zwrócił się do Urzędu Miasta [...] w trybie ustawy Prawo prasowe o podanie informacji o ilości uczniów w poszczególnych klasach i rocznikach w szkołach na terenie miasta - w formie zestawienia ilości wg roczników. Podał przy tym swój adres e-mailowy.

W odpowiedzi na zapytanie pismem z dnia 11 września 2024 r., Burmistrz Miasta [...] (dalej: "organ") udzielił skarżącemu informacji, w wymaganej formie. Informacja zawierająca pismo przewodnie i odpowiedź na zapytanie prasowe została wysłana pocztą elektroniczną na wskazany przez skarżącego adres e-mail.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914, zwana dalej: "Prawo prasowe") stanowi, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 i 1669, zwana dalej: "u.d.i.p."). A zatem osoba, która w celach dziennikarskich chce otrzymać informację publiczną ma takie same uprawnienia, jak osoba działająca na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem WSA w Gliwicach prawo prasowe wyróżnia dwa tryby udzielania informacji prasie wnioskowanych informacji. Pierwszy wynika z art. 3a Prawa prasowego, w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p. Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia winna nastąpić w trybie u.d.i.p., a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 Prawa prasowego i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów obowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p., ustanawiając autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prasie informacji w oparciu o tę regulację. W powyższym trybie obowiązani do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 Prawa prasowego). W razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie 3 dni (por. wyrok NSA z 2 marca 2023 r., sygn. III OSK 2286/21). Tryb przewidziany w art. 4 ustawy Prawo prasowe nie ma więc w sprawie zastosowania.

W ocenie Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta jako organ zobowiązany do udzielenia informacji mającej charakter informacji publicznej przygotował i wysłał na wskazany we wniosku adres e-mailowy skarżącego, w ustawowym terminie odpowiedź. Dowodzą temu przedłożone Sądowi dokumenty. Z jakich przyczyn skarżący nie otrzymał lub nie odebrał wysłanej w tej sprawie korespondencji nie jest przedmiotem sprawy. Korespondencja obu stron była przekazywana zwykłą pocztą elektroniczną. Nieuprawnione jest stwierdzenie, że Burmistrz Miasta [...], poświadczył nieprawdę w niniejszej sprawie co do sporządzenia i wysłania z zachowaniem terminu informacji objętej wnioskiem.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M. J. - redaktor naczelny czasopisma [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu kwalifikowane naruszenie art. 174 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwana dalej: "p.p.s.a.") w zw. z:

1. art. 61 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 z późn. zm., zwana dalej: "Kodeks cywilny") w związku z art. 11 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2024 r. poz. 1513 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o świadczeniu usług drogą elektroniczną") poprzez wadliwą wykładnię, a to poprzez uznanie iż wprowadzenie pisma do środka komunikacji elektronicznej ze wskazaniem jakiegokolwiek adresu komunikacji elektronicznej stanowi formę doręczenia odpowiedzi w sposób pozwalający osobie do której wysyłane jest pismo zapoznać się z jego treścią;

2. art. 2 ust. 1 ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną w związku z art. 11 ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną poprzez wadliwe zastosowanie to poprzez uznanie, iż przepis ma zastosowanie do zakończonego postępowania karnego podczas, gdy przepis stosuje się tylko w toku postępowania, a nie po jego zakończeniu.

3. art. 45 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwana dalej: "k.p.a.") poprzez wadliwą wykładnię, a to poprzez uznanie, iż wprowadzenie pisma do środka komunikacji elektronicznej ze wskazaniem jakiegokolwiek adresu komunikacji elektronicznej stanowi formę doręczenia odpowiedzi podczas, gdy dziennikarzom działającym w zakresie zorganizowanych redakcji odpowiedzi udziela się na adres siedziby lub do rąk osób uprawnionych do odbioru pisma.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego "postanowienia" [powinno być: wyroku] i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania lub ewentualnie o zmianę zaskarżonego "postanowienia" [powinno być: wyroku] i uwzględnienie wniosków skargi w całości, zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego, wpisu oraz stawiennictwa na rozprawie według klucza 350 km x 2 strony x 1,15 zł/km co stanowi 805 zł za każdą rozprawę stacjonarną przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, a także wyznaczenie rozprawy zdalnej.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów tj. wniosków o udostępnienie informacji publicznej z dnia 16 listopada 2024 r., 9 grudnia 2024 r., 6 stycznia 2025 r., 6 maja 2025 r. (2 sztuki), na okoliczność posługiwania się przez skarżącego 3 różnymi adresami e-mailowymi tj.[...], [...], [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze Sąd I instancji nie stosował, ani tym bardziej nie dokonywał wykładni art. 61 § 2 Kodeks cywilnego oraz art. 11 ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną. Tym samym zarzut wadliwej wykładni jest oczywiście bezzasadny oraz nielogiczny, gdyż nie można WSA w Gliwicach zarzucić błędnej wykładni przepisu, który w ogóle jej nie dokonywał.

Po drugie z tych samych powodów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 w zw. z art. 11 ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną przez wadliwe ich zastosowanie, gdyż Sąd I instancji w ogóle nie stosował tych przepisów. Co więcej niezrozumiały jest zarzut "iż przepis ma zastosowanie do zakończonego postępowania karnego podczas gdy przepis stosuje się tylko w toku postępowania, a nie po jego zakończeniu". Przedmiotowa sprawa w żaden sposób nie dotyczy postępowania karnego. Zaskarżony wyrok zapadł w przedmiocie udostępnienia informacji prasowej. Natomiast sam wniosek z 30 sierpnia 2024 r. dotyczył podania informacji o ilości uczniów w poszczególnych klasach i rocznikach w szkołach na terenie miasta [...] - w formie zestawienia ilości wg roczników.

Po trzecie oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 45 k.p.a. Sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Jednak w niniejszej skardze kasacyjnej tego nie uczyniono.

Ubocznie jedynie należy zaznaczyć, że w zakresie udostępnienia informacji publicznej, a taki tryb przyjął Sąd I instancji w niniejszej sprawie, nie stosuje się kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego, to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w treści art. 16 ust. 2, jednak naruszenie tego przepisu nie zostało powołane w zarzutach skargi kasacyjnej.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest wniosek pełnomocnika organu o dopuszczenie dowodu z dokumentów tj. wniosków o udostępnienie informacji publicznej z dnia 16 listopada 2024 r., 9 grudnia 2024 r., 6 stycznia 2025 r., 6 maja 2025 r. (2 sztuki), na okoliczność posługiwania się przez skarżącego 3 różnymi adresami e-mailowymi tj.[...], [...], [...]. W świetle przepisów p.p.s.a. sąd administracyjny zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nadto "podkreślenia bowiem wymaga, że możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed sądem I instancji. Wniosek taki wynika już z samej systematyki ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Regulujący omawianą kwestię art. 106 § 3 tej ustawy znajduje się w Dziale III ustawy zatytułowanym: Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01). (...) (W]ykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy. (...) Pogląd taki został już wyrażony w uzasadnieniach do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in w sprawach o sygn. akt II GSK 372/10, II GSK 373/10, I GSK 253/10, II OSK 1051/06 (...)" - zob. wyrok NSA z 23 maja 2013 r., I GSK 385/12, LEX nr 1329324. Podobny pogląd został jeszcze powtórzony w uzasadnieniach wyroków w sprawach I OSK 3113/14 i I GSK 1048/18.

Skoro więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.