Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 454/15 w sprawie ze skargi K.P. na zarządzenie Burmistrza S. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od K.P. na rzecz Burmistrza S. kwotę 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 października 2015 r. o sygn. III SA/Gd 454/15 stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza S. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] marca 2015 r. Burmistrz S. (daje w skrócie: "Burmistrz" lub "organ") - działając na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) - wydał zarządzenie nr [...], którym odwołał K. P. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych [...] w G. z dniem [...] marca 2015 r., bez wypowiedzenia.

W uzasadnieniu zarządzenia Burmistrz wskazał, iż K. P., będąc dyrektorem Zespołu Szkół Publicznych [...] w G., przeprowadził w sierpniu 2014 r. postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego pod nazwą "Remont muru oporowego przy wjeździe, izolacji ściany fundamentowej, wykonanie wylewki przy bocznym wejściu budynku szkoły Zespole Szkół Publicznych [...] i budowę komina w filii szkoły w [...].". Z uwagi na wartość zamówienia publicznego przeprowadzono je w oparciu o przepisy regulaminu udzielania zamówień publicznych o wartości nie przekraczającej 30.000,00 euro w Gminnym Ośrodku Obsługi Szkół i Przedszkoli w S., stanowiącym załącznik do zarządzenia nr [...] Dyrektora GOOSiP w S. z dnia [...] czerwca 2014 r., zgodnie z którym w zakresie zamówienia publicznego o wartości od 10.000,00 do 30.000,00 euro stosuje się tryb tzw. zapytania ofertowego. W ramach tej procedury należy przeprowadzić rozeznanie rynku faksem lub pisemnie, a następnie zamieścić ogłoszenie o postępowaniu na stronie www. [...].pl.

Ze sporządzonego przez stronę protokołu z postępowania realizowanego w trybie tzw. zapytania ofertowego wynika, iż do udziału w nim zaproszono dwóch wykonawców: Przedsiębiorstwo Inwestycyjne [...] w T. oraz Przedsiębiorstwo Budowlane [...] ze S. W dokumentacji dotyczącej przedmiotowego zamówienia publicznego znajdują się dwa zapytania ofertowe nr [...], których odbiór bezpośrednio w szkole pokwitował M.H. oraz M.N., jak również dwie oferty złożone przez obu wykonawców w dniu [...] sierpnia 2015 r. Oferta firmy [...], jako niższa cenowo, została wybrana i z tym oferentem dyrektor podpisał umowę.

Dalej Burmistrz wyjaśnił, iż w Urzędzie Miejskim przeprowadzono czynności sprawdzające, w ramach których w dniach [...] lutego 2015 r. przyjęto wyjaśnienia od właścicieli Przedsiębiorstwa Budowlanego [...] - L.N. oraz M.N., którzy zgodnie oświadczyli, iż w ramach prowadzonej działalności gospodarczej nigdy nie brali udziału w zamówieniu publicznym na rzecz Zespołu Szkół Publicznych [...]. M.N. oświadczył, że na okazanych mu dokumentach, w postaci zapytania ofertowego i oferty ktoś sfałszował jego podpis, a dokumentów tych nigdy wcześniej nie widział. Obaj stwierdzili, że nie są to sporządzone przez nich dokumenty. Nie otrzymali również takiego zapytania ofertowego, tym bardziej nie potwierdzali jego odbioru, ani nie wysyłali oferty wraz z kosztorysem.

Mając na względzie okoliczności sprawy, organ uznał, iż na potrzeby postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, celem doprowadzenia do wybrania oferty Przedsiębiorstwa Inwestycyjnego [...] K.P. użył za autentyczne zapytanie ofertowe zawierające potwierdzenie jego odbioru przez M.N., jak również ofertę Przedsiębiorstwa Budowlanego [...] wraz z kosztorysem. Celem potwierdzenia skierowania zapytań ofertowych do dwóch przedsiębiorstw strona sporządziła, niezaopatrzone w datę, pismo pod nazwą: "Protokół z postępowania o wartości powyżej 10.000,00 euro netto do 30.000,00 euro realizowanego w trybie tzw. zapytania ofertowego". Protokół stwierdzał po pierwsze, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. zaproszono do udziału w postępowaniu Przedsiębiorstwo Budowlane [...] oraz Przedsiębiorstwo Inwestycyjne [..], a po drugie, że do dnia [...] sierpnia 2014 r. przedstawiono dwie oferty na kwotę odpowiednio 46.880,22 zł oraz 40.000,00 zł. Punkt czwarty protokołu zawiera uzasadnienie wyboru najkorzystniejszej oferty Przedsiębiorstwa Inwestycyjnego [...], jako oferującego najniższą cenę.

Według Burmistrza okoliczności wskazane wyżej bezsprzecznie świadczą o przedłożeniu podrobionych oraz poświadczających nieprawdę dokumentów.

Ponadto organ stwierdził, iż postępowanie o udzielenie przedmiotowego zamówienia publicznego zostało przeprowadzone przez stronę niezgodnie z regulaminem udzielania zamówień publicznych o wartości nie przekraczającej 30.000 euro w Gminnym Ośrodku Obsługi Szkół i Przedszkoli [...], w istotny sposób naruszając jego postanowienia poprzez: niesporządzenie wniosku o zawarcie umowy o zamówienie publiczne zgodnie z § 2 ust. 2 regulaminu, niezamieszczenie ogłoszenia o postępowaniu na stronie internetowej, zgodnie z § 3 ust. 1 regulaminu oraz nieudokumentowanie przeprowadzonego rozeznania rynku, który to obowiązek wynika z § 5 ust 3 in fine regulaminu.

W ocenie Burmistrza K.P. doprowadził do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Gminy. Wykorzystując swoje wpływy w jednostce dysponującej środkami publicznymi, tj. w szkole, podjął się pośrednictwa w uzyskaniu dla Przedsiębiorstwa Inwestycyjnego [...] zamówienia publicznego. Tym samym działał nie tylko w interesie tego przedsiębiorstwa, lecz również na szkodę interesu publicznego. Wadliwie przeprowadzone postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego pozbawia je elementu konkurencyjności, która to konkurencyjność jest istotą regulacji dotyczących zamówień publicznych, stojącej na straży racjonalnego wydatkowania środków publicznych. W niniejszej sprawie doszło natomiast do przekazania 40.000,00 zł na inwestycję, której rzeczywista wartość pozostaje nieznana.

Według Burmistrza K.P. świadomie naruszył dyscyplinę finansów publicznych oraz procedurę udzielania zamówień publicznych. Nie powinien w tej sytuacji pełnić żadnej funkcji publicznej, a zwłaszcza funkcji związanej kształceniem i wychowaniem młodzieży.

Organ zaznaczył, ż zarządzenie wydano po zasięgnięciu opinii [...] Kuratora Oświaty w trybie art. 38 ust 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

W skardze na powyższe zarządzenie K.P. zarzucił:

1 ) naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie tego przepisu;

2) naruszenie art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalej jako: "k.p.a."), w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie, iż brak opinii kuratora oświaty w sprawie odwołania dyrektora placówki oświatowej wydanej w terminie ustawowym oznacza akceptację treści zarządzenia organu prowadzącego palcówkę oświatową;

3) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Skarżący podniósł, że twierdzenia organu o rzekomych naruszeniach w trakcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego i naruszeniu regulaminu są gołosłowne i nie poparte żadnymi dowodami. Burmistrz wskazuje jedynie ogólnikowo, iż przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, jednakże nie powołuje się na konkretne dowody oraz wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Taki tryb postępowania sam w sobie utrudnia merytoryczną weryfikację przesłanek wydania zarządzenia.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnianiu zaskarżonego zarządzenia.

W uzasadnieniu wyżej wskazanego wyroku z dnia 1 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, iż przepisem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ustawodawca zezwala na odwołanie z funkcji dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia obwarowując to zdarzenie przesłanką formalnoprawną w postaci konieczności zasięgnięcia opinii kuratora oświaty, a także przesłanką materialnoprawną określoną, jako "przypadek szczególnie uzasadniony". Sąd zaznaczył, iż przewidziana wskazaną normą prawną instytucja jest instytucją wyjątkową, a ustawodawca dopuszcza jej stosowanie (odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia) tylko w przypadku wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Zatem w pojęciu tym nie mieści się każde naruszenie prawa, a co za tym idzie nie każde naruszenie prawa może powodować odwołanie z funkcji na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a tylko tak istotne (poważne) naruszenie prawa, które można by zakwalifikować jako "przypadek szczególnie uzasadniony". Istotne jest to, że takie "szczególnie uzasadnione" okoliczności powodują destabilizację funkcjonowania szkoły pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym, a jedyną możliwością zapobiegnięcia temu jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. Sąd zaznaczył nadto, iż zarządzenie o odwołaniu dyrektora szkoły na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, zawierające element uznaniowy pozostawiony ocenie organu, wymaga szczególnie precyzyjnego uzasadnienia zawierającego opis stanu faktycznego i jego udokumentowanie, a także wykazanie, w czym przejawia się "szczególnie uzasadniony przypadek" nakazujący odsunięcie dyrektora w trakcie roku szkolnego od wykonywanych przez niego obowiązków.

W ocenie Sądu I instancji uzasadnienie zaskarżonego zarządzenie nie spełnia tych warunków, bowiem wskazanie w nim okoliczności nie wskazują na sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił, że zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub inne zaniedbania dotyczące organizacji pracy szkoły nie stanowią "szczególnie uzasadnionych przypadków" odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły. W pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" stanowiących podstawę odwołania dyrektora szkoły nie mieści się też każde naruszenie prawa przez dyrektora.

Zaznaczono, iż dyrektor szkoły kierując szkołą ponosi odpowiedzialność za jej sprawne funkcjonowania nie tylko w zakresie prawidłowego wykonywania zadań dydaktycznych, ale również zadań związanych z organizacją szkoły i jej gospodarką finansową. Z tej racji, w przypadku negatywnej oceny działalności, o jakiej mowa w art. 34a ust. 2 ustawy (m.in. w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w dysponowaniu środkami budżetowymi i gospodarowaniu mieniem), stanowić to może przesłankę odwołania dyrektora w innym trybie tj. w trybie przepisu art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu I instancji, nie można uznać zarzutów podnoszonych wobec skarżącego, które legły u podstaw wydania zaskarżonego zarządzenia za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, gdyż zarzuty te - koncentrujące się w istocie na nieprawidłowościach w postępowaniu dotyczącym zamówienia publicznego i ewentualnych skutkach finansowych tych nieprawidłowości - mogłyby jedynie stanowić podstawę do odwołania skarżącego ze stanowiska w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy. Powołane przez organ okoliczności same w sobie nie wskazują na przypadek wyłączający możliwość dalszego kierowania szkołą przez skarżącego. Nie są to bowiem takie okoliczności, które powodują destabilizację w funkcjonowaniu szkoły w zakresie realizowanych przez tę placówkę funkcji nauczania. Bez znaczenia pozostaje także okoliczności zawiadomienia przez organ prokuratora, a nawet fakt późniejszego wszczęcia przez prokuratora śledztwa w sprawie przekroczenia przez skarżącego uprawnień, tj. o czyn z art. 231 § 1 k.k. oraz art. 231 § 1 w zb. z art. 270 § 1 k.k. oraz w zw. z art. 11 § 2 k.k. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 3 Konstytucji RP każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu.

Sąd nie podzielił zarzutu wydania zarządzenia pomimo braku opinii kuratora oświat bowiem w myśl art. 38 ust. 2 ustawy opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu, o którym mowa w ust. 1, przy czym niewydanie opinii w tym terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej. Z materiału dowodowego wynika, że Kurator Oświaty [...] nie wydał jakiejkolwiek opinii w sprawie odwołania skarżącego z funkcji dyrektora szkoły, a zatem należało – na podstawie art. 38 ust. 2 in fine ustawy – przyjąć, że opinia ta została wydana w trybie tzw. "milczącej zgody".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Burmistrz zarzucając naruszenie prawa materialnego w postaci art. 38 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż dopuszczenie się przez dyrektora szkoły szeregu przestępstw nie stanowi przypadku szczególnie uzasadnionego w rozumieniu art. 38 ust 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu daje podstawę do uznania, iż przepis ten znajduje zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym, a w konsekwencji uprawnia Burmistrza do odwołania dyrektora szkoły z zajmowanego stanowiska w trybie przewidzianym przez wyżej wskazany przepis.

W ocenie organu, w rozpatrywanej sprawie doszło niewątpliwie do sytuacji stanowiącej szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odwołanie dyrektora szkoły bez wypowiedzenia. Ustalone przez Burmistrza okoliczności bezsprzecznie wskazują, iż K.P. poprzez swoje działania doprowadził do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Gminy, poprzez wprowadzenie w błąd co do prawidłowości postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. K.P. nie dokonał nawet tak podstawowej czynności jak rozeznanie rynku, do czego był zobligowany. Świadczyć to może o premedytacji w działalności skarżącego, jak również uwidacznia fakt, iż skarżący nie miał wystarczającej wiedzy jaki koszt realizacji przedmiotowego zamówienia byłby adekwatny. Skarżący wykorzystał ponadto swoje wpływy w jednostce dysponującej środkami publicznymi, to jest szkole i podjął się pośrednictwa w uzyskaniu dla Przedsiębiorstwa Inwestycyjnego [...] zamówienia publicznego. Niedopełniając obowiązków działał nie tylko w interesie rzeczonego przedsiębiorstwa, lecz również na szkodę interesu publicznego. Zachodzi przekonanie graniczące z pewnością, że K.P. wykorzystując funkcję jaką pełnił w jednostce oświaty, podjął się działalności polegającej na fałszowaniu dokumentacji przetargowej, której celem ma być uzyskanie wymiernych korzyści majątkowych dla siebie oraz osób z nim współpracujących. Powyższe uchybienie nie miały charakteru uchybień w rachunkowości czy organizacji pracy szkoły o jakim mowa w powołanych przez Sąd I instancji orzeczeniach.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej istnieją przesłanki aby przypuszczać, iż gdyby nie doszło od odwołania dyrektora w trybie bez wypowiedzenia mogłoby dojść do sytuacji, w której skarżący mógłby w dalszym ciągu doprowadzać do naruszeń w porządku prawnym, zwłaszcza wobec planowanych zamierzeń inwestycyjnych dotyczących zarządzanej przez niego szkoły. Pozostawienie K.P. na stanowisku dyrektora szkoły niewątpliwie doprowadziłoby do powstania kolejnych naruszeń, a w konsekwencji naraziłoby szkołę na niepowetowane straty.

Reasumując autor skargi kasacyjnej stwierdził, iż w niniejszym stanie faktycznym zaistniało obiektywne zdarzenie, związane z nagannym zachowaniem dyrektora szkoły, którego to zdarzenia następstwa i charakter w pełni uzasadniały natychmiastowe odwołanie dyrektora ze stanowiska kierowniczego. Szczególnie uzasadniony przypadek zawarty w art. 38 ust 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty to sytuacja konieczności natychmiastowego przerwania czynności dyrektora z uwagi na zagrożenie interesu publicznego. Za sytuację taką uznać trzeba graniczące z pewnością udokumentowane przekonanie, iż dyrektor placówki oświatowej dopuścił się czynu zabronionego wykorzystując stanowisko, które piastował. Skarżący naraził na szwank swoje dobre imię jak również dobre imię placówki, którą prowadził. Działania skarżącego jako dyrektora szkoły doprowadziły do realnej straty finansowej po stronie Gminy. Wartość przedmiotowego zamówienia sięgała kwoty 40.000 zł, natomiast kolejna inwestycja planowana na rok 2015 miała zamknąć się w kwocie 90.000 zł. Jedynie biorąc pod uwagę lata 2014-2015 suma zamówień o wątpliwym charakterze wynosić miała 135.000 zł. Pozostały zakres aktualnie bada Prokuratura Rejonowa w [...], niewykluczone że proceder ten mógł trwać dłużej. Zaznaczono, iż naruszenia których dopuścił się skarżący nie zamykają się tylko w pojęciu naruszeń gospodarki finansowej. Naruszenia te zakwalifikować należy jako doprowadzenie do zachwiania porządku prawnego, wytyczanego przez powszechnie obowiązujące przepisy - również prawa karnego materialnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył pełnomocnik K.P. wnosząc o jej oddalenie i wskazując, iż:

1. zarzut skargi kasacyjnej nie spełnia wymogów określonych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – dalej: p.p.s.a) albowiem autor skargi nie wskazuje dokładnie na czym ma polegać prawidłowa wykładnia przepisu art. 38 ust 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r., a ogranicza się do stwierdzenia, że prawidłowa wykładnia winna prowadzić do wniosków zgodnych z zamierzeniem skarżącego,

2. autor skargi kasacyjnej dokonuje subsumcji przepisu normy art. 38 ust 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. pod nierzeczywisty, wymyślony przez autora skargi stan faktyczny odmienny od ustaleń Sądu I instancji - autor skargi kasacyjnej przypisuje popełnienie skarżącemu "szeregu przestępstw", w sytuacji gdy wina skarżącego nie została stwierdzona prawomocnym wyrokiem a postępowanie karne prowadzone przez Prokuraturę Rejonową w [...] pod sygn. akt Ds [...] jest prowadzone "w sprawie" nie zaś przeciwko skarżącemu. Podnoszenie zarzutu naruszenia prawa materialnego jest uzasadnione tylko w przypadku, gdy stan faktyczny ustalony przez Sąd nie jest sporny. Tymczasem autor skargi kasacyjnej przedstawia alternatywną, wobec ustaleń Sądu I instancji, wizję stanu faktycznego i na jej kanwie dokonuje subsumpcji art. 38 ust 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r.

3. Sąd I instancji zasadnie wskazał, iż negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków zawartym w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie tego przepisu.

Pismem z dnia [...] maja 2016 r. pełnomocnik Burmistrza wniósł o zawieszenie na podstawie art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a. postępowania sądowoadministracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego toczącego się wobec skarżącego wskazując, iż w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym w Prokuraturze Rejonowej w [...] wydano w dniu [...] kwietnia 2016 r. postanowienie o przedstawieniu zarzutów K.P., co oznacza, że zarzuty w związku z którymi odwołano wyżej wskazanego z funkcji dyrektora szkoły zostały potwierdzone przez Prokuraturę.

Występujący na rozprawie profesjonalny pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie popierał skargę kasacyjną oraz wnioski w niej zawarte.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowego określone w § 2 art. 183. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami i wnioskami. Jednocześnie pamiętać należy, iż granice skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a., wyznaczają wskazane w niej podstawy kasacyjne, a nie ich uzasadnienie. Inaczej rzecz ujmując związanie sądu kasacyjnego podstawami skargi kasacyjnej nie stoi na przeszkodzie, aby sąd ten uwzględnił wspomnianą skargę w ramach powołanej podstawy, ale z odmiennym niż przedstawione przez skarżącego kasacyjnie uzasadnieniem.

Brak w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania powoduje, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące stają się ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 36).

Inaczej rzecz ujmując gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów, ocena zasadności tych zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy.

W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego musi być badany przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji zgodnie z ustaleniami organu administracji, to jest przy przyjęciu, że:

1. K.P., będąc dyrektorem Zespołu Szkół Publicznych [...], przeprowadził w sierpniu 2014 r. postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego pod nazwą "Remont muru oporowego przy wjeździe, izolacji ściany fundamentowej, wykonanie wylewki przy bocznym wejściu budynku szkoły Zespole Szkół Publicznych [...]. i budowę komina w filii szkoły w [...]".

2. Postępowanie to przeprowadzono w trybie tzw. zapytania ofertowego obejmującego rozeznanie rynku faksem lub pisemnie, a następnie zamieszczenie ogłoszenia o postępowaniu na stronie www.[...].

3. W ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego K.P. sporządził protokół, z którego wynika, iż do udziału w nim zaproszono dwóch wykonawców: Przedsiębiorstwo Inwestycyjne [...] oraz Przedsiębiorstwo Budowlane [...].

4. W dokumentacji dotyczącej zamówienia publicznego znajdują się dwa zapytania ofertowe nr [...], których odbiór bezpośrednio w szkole został pokwitowany rzekomo przez M.H. działającego za firmę [...] oraz M.N. działającego za Przedsiębiorstwo Budowlane [...].

5. W dokumentacji dotyczącej zamówienia publicznego znajdują się dwie oferty złożone rzekomo przez Przedsiębiorstwo Inwestycyjne [...] oraz Przedsiębiorstwo Budowlane [..] w dniu [...] sierpnia 2015 r. odpowiednio na kwoty 40.000,00 zł oraz 46.880,22 zł.

6. Właściciele Przedsiębiorstwa Budowlanego [...] - L.N. oraz M.N., oświadczyli, iż w ramach prowadzonej działalności gospodarczej nigdy nie brali udziału w zamówieniu publicznym na rzecz Zespołu Szkół Publicznych w G., a na okazanych im dokumentach, w postaci zapytania ofertowego i oferty ktoś sfałszował podpis M.N., nadto oświadczyli, że nie otrzymali takiego zapytania ofertowego, tym bardziej nie potwierdzali jego odbioru, ani nie wysyłali oferty wraz z kosztorysem.

7. Wybrana do realizacji została oferta firmy [...], jako niższa cenowo, i z tym oferentem dyrektor K.P. podpisał umowę.

8. Wniosek o zawarcie umowy o zamówienie publiczne nie został sporządzony zgodnie z § 2 ust. 2 regulaminu udzielania zamówień publicznych o wartości nie przekraczającej 30.000 euro w Gminnym Ośrodku Obsługi Szkół i Przedszkoli w S..

9. Niezamieszczono ogłoszenia o postępowaniu na stronie internetowej, zgodnie z § 3 ust. 1 wyżej wskazanego regulaminu.

10. Nieudokumentowano przeprowadzonego rozeznania rynku, który to obowiązek wynika z § 5 ust 3 in fine wyżej wskazanego regulaminu.

Powyższe oznacza, że nie mogą być uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny twierdzenia skarżącego kasacyjnie o dopuszczeniu się przez K. P. jako dyrektora szkoły szeregu przestępstw, albowiem tego rodzaju ustaleń faktycznych nie poczyniono w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż przestępstwem jest czyn zabroniony pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia (art. 1 § 1 Kodeksu karnego), szkodliwy społecznie w stopniu większym niż znikomy (art. 1 § 2 Kodeksu karnego), przy czym nie popełnia przestępstwa sprawca czynu zabronionego, jeżeli nie można mu przypisać winy w czasie czynu (art. 1 § 3 Kodeksu karnego). Jedynym organem władzy państwowej władnym dla przypisania danej osobie popełnienia przestępstwa jest sąd powszechny, przy czym oskarżonego uważa się za niewinnego, dopóki wina jego nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym wyrokiem (art. 5 § 1 Kodeksu postępowania karnego). Wobec braku w aktach sprawy prawomocnego wyroku stwierdzającego winę K.P. nie sposób zatem przyjąć, by orzekający w sprawie organ, względnie Wojewódzki Sąd Administracyjny miały podstawy dla czynienia ustaleń faktycznych co do popełnienia przez K.P. przestępstw.

Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w odpowiedzi na skargę kasacyjną podkreślić jednocześnie należy, iż nie są elementem ustalenia stanu faktycznego sprawy dokonywane przez Sąd I instancji oceny działań K.P. jedynie jako zaniedbań w zakresie gospodarki finansowej szkoły, względnie innych zaniedbań organizacji szkoły, albowiem nie dotyczą one sfery faktów, lecz sfery stosowania przepisów prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, a więc subsumcji prawa.

Kontynuując ocenę zgłoszonego zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, iż choć zarzut ten określony został w skardze kasacyjnej jako zarzut błędnej wykładni, to sposób jego skonstruowania oraz uzasadnienie wyraźnie wskazuje, iż strona skarżąca kasacyjnie naruszenia art. 38 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty dopatruje się w braku jego zastosowania przez Sąd I instancji w zaistniałym stanie faktycznym sprawy. Uchybienie to – wbrew sugestiom zgłoszonym w odpowiedzi na skargę kasacyjną – nie uniemożliwiało rozpoznania skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dopuścił się bowiem naruszenia prawa materialnego poprzez błędną subsumcję, wyrażającą się w tym, iż do ustalonego w sprawie stanu faktycznego nieprawidłowo nie zastosowano określonej hipotezy normy prawnej, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Jak wskazano już wyżej stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny, bezsporne są również naruszenia jakich dopuścił się dyrektor szkoły. Pozostaje jedynie do oceny, czy naruszenia te stanowiły szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odwołanie ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Dalej wskazać należy, iż pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" jakim posługuje się ustawodawca w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty jest pojęciem niedookreślonym. Oznacza to, iż każdorazowo należy każdy przypadek badać i oceniać indywidualnie.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało stanowisko, że nie każde naruszenie prawa przez dyrektora szkoły stanowi przesłankę do zastosowania powyższego przepisu. Podzielić należy pogląd, że samo naruszenie przepisów w zakresie gospodarki finansowej szkoły czy też zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły nie stanowi co do zasady podstawy do odwołania ze stanowiska dyrektora bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy systemie oświaty.

Zauważyć jednakże trzeba, iż w przypadku szczególnie rażących naruszeń przepisów finansowych i przy zaistnieniu uzasadnionego niebezpieczeństwa powtarzania się tego rodzaju naruszeń w przyszłości, może zaistnieć przesłanka do takiego odwołania, ale jak to wskazano wyżej, w każdym przypadku należy dokonać oceny uwzględniając całokształt okoliczności i naruszeń.

W zakresie naruszeń zarzuconych K.P. przez organ prowadzący szkołę Sąd I instancji nie ustosunkowując się do nich szczegółowo ocenił je jako zaniedbania w gospodarce finansowej szkoły lub inne zaniedbania w organizacji szkoły, wskazując, ze nie stanowią one szczególnie uzasadnionego przypadku

Z takim stanowiskiem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić.

W niniejszej sprawie stwierdzono bowiem rażące naruszenia w zakresie gospodarki finansowej wskazujące na umyślne działanie K.P. jako dyrektora szkoły zmierzające do udzielenia zamówienia publicznego o stosunkowo znacznej wielkości z naruszeniem przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Nie przesądzając zagadnienia przypisania K.P. sprawstwa popełnienia przestępstwa i prawnokarnej kwalifikacji jego zachowania (działania czy też zaniechania), zauważyć bowiem należy, iż w następstwie jego działań doszło do sytuacji, w której postępowanie w przedmiocie udzielenia zamówienia publicznego na kwotę 40000 zł miało charakter pozorny, a do dokumentacji postępowania wprowadzone zostały dokumenty pozbawione przymiotu oryginalności.

Co za tym idzie działania K.P. nie mogą być ocenione jako tylko nieprawidłowości lub zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, względnie stosunkowo drobne nieprawidłowości w postępowaniu dotyczącym zamówienia publicznego.

Taki pogląd prawny Sądu I instancji mógłby zostać uznany za prawidłowy jedynie w przypadku, gdyby zarzucane K.P. przez organ prowadzący uchybienia ograniczały się jedynie do uchybień o charakterze formalnym, polegających na naruszeniu postanowień regulaminu udzielania zamówień publicznych o wartości nie przekraczającej 30.000 euro poprzez: niesporządzenie wniosku o zawarcie umowy o zamówienie publiczne, zgodnie z § 2 ust. 2 regulaminu; niezamieszczenie ogłoszenia o postępowaniu na stronie internetowej, zgodnie z § 3 ust. 1 regulaminu oraz nieudokumentowanie przeprowadzonego rozeznania rynku, który to obowiązek wynika z § 5 ust 3 in fine regulaminu, w sytuacji gdy pomimo tych uchybień brak byłoby istotnych wątpliwości co do rzetelności przeprowadzenia tegoż postępowania. Takich też drobniejszych uchybień dotyczyły orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, na jakie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał się Sąd I instancji, a na co trafnie wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Z jakościową odmienną sytuacją mamy zaś do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie poza uchybieniami o charakterze formalnym doszło do wykazanego przez organ prowadzący, i co znamienne nie zakwestionowanego w skardze, fikcyjnego zaproszenia do udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia Przedsiębiorstwa Budowlanego [...] oraz wyłonienia wykonawcy w oparciu o podrobioną dokumentację i upozorowane postępowanie w przedmiocie udzielenia zamówienia publicznego. Powyższe naruszenia prawa niewątpliwie obciążają K.P. jako dyrektora szkoły, który postępowanie to prowadził i który sporządził niedatowany protokół z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego za pomocą, którego wprowadzono do tegoż postępowania podrobione dokumenty w postaci potwierdzenia odbioru zapytania ofertowego przez Przedsiębiorstwo Budowlane [...] oraz oferty tego przedsiębiorstwa.

Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, iż do naruszenia powołanych przepisów doszło w wyniku wykorzystania przez skarżącego swojego stanowiska.

Zaistniała sytuacja godziła w sposób jednoznaczny zarówno w interesy majątkowe organu prowadzącego szkołę, jak i w interes publiczny wyrażający się w potrzebie uczciwego i rzetelnego udzielania zamówień publicznych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oceniając tę sytuację pod kątem spełnienia przesłanki z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, trzeba brać pod uwagę również aspekt społeczny zaistniałej sytuacji. Należy bowiem podkreślić, że skarżący jako dyrektor szkoły, a więc osoba wychowująca dzieci i młodzież winna stanowić określony wzorzec etyczny i moralny, któremu to wymogowi K.P. niewątpliwie nie sprostał.

Biorąc zaś pod uwagę przedstawione przez organ prowadzący w skardze kasacyjnej plany inwestycyjne szkoły potrzebna była pilna reakcja ujawnione naruszenia prawa.

Odnosząc się do stanowiska Sądu I instancji, iż w przypadku negatywnej oceny działalności, o jakiej mowa w art. 34a ust. 2 ustawy (m.in. w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w dysponowaniu środkami budżetowymi i gospodarowaniu mieniem), stanowić to może przesłankę odwołania dyrektora w innym trybie tj. w trybie przepisu art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, zauważyć w tym miejscu należy, iż jest ono co do zasady trafne, aczkolwiek możliwość odwołania dyrektora szkoły w tym trybie, nie wyklucza możliwości skorzystania przez organ z regulacji zawartej w art. 38 ust. 1 pkt 2 tej samej ustawy o ile zaistnieje przypadek szczególnie uzasadniony.

Zgodnie z przywołanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku art. 34a ust. 2 pkt 1 nadzorowi organu prowadzącego szkołę lub placówkę w zakresie spraw finansowych i administracyjnych podlega w szczególności prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi. Jednocześnie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b tej samej ustawy stanowi, iż organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia. Przepisy w sprawie oceny nauczycieli wskazane w tym przepisie to regulacje zawarte w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, w tym w szczególności w jej art. 6a zgodnie z którym oceny pracy dyrektora szkoły oraz nauczyciela, któremu czasowo powierzono pełnienie obowiązków dyrektora szkoły, dokonuje organ prowadzący szkołę w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny (ust. 6), organ prowadzący szkołę, dokonuje oceny pracy dyrektora szkoły po zasięgnięciu opinii rady szkoły i zakładowych organizacji związkowych działających w tej szkole (ust. 7), ocenę pracy ustala się po zapoznaniu nauczyciela z jej projektem oraz wysłuchaniu jego uwag i zastrzeżeń (ust. 8), od ustalonej oceny pracy, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, przysługuje dyrektorowi szkoły oraz nauczycielowi, któremu czasowo powierzono pełnienie obowiązków dyrektora szkoły - prawo złożenia wniosku o ponowne ustalenie oceny jego pracy do organu, który tę ocenę ustalił (ust. 9 pkt 2), a organ, o którym mowa w ust. 9, powołuje w celu rozpatrzenia odwołania lub wniosku zespół oceniający. Od oceny dokonanej przez zespół oceniający nie przysługuje odwołanie (ust. 10).

Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów tryb postępowania przewidziany w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy jest zdecydowanie dłuższy i bardziej sformalizowany niż przewidziany w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, co wyraźnie wskazuje, iż są to tryby konkurencyjne, które znajdują zastosowanie w odmiennych stanach faktycznych związanych z naruszaniem prawa przez dyrektora szkoły, to jest art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy w przypadku negatywnej oceny wykonywania zadań dokonanej w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli, a art. 38 ust. 1 pkt 2 w przypadku wystąpienia okoliczności nadzwyczajnych i przypadku szczególnie uzasadnionego, czyniącego niezbędnym niezwłoczną reakcję organu prowadzanego.

W związku z tym należy uznać, iż biorąc pod uwagę naruszenia, jakich dopuścił się skarżący, a które w sposób precyzyjny i wyczerpujący wskazano w uzasadnieniu Zarządzenia Burmistrza z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], organ zasadnie przyjął, że zaistniał szczególny przypadek uzasadniający, w momencie jego ujawnienia, odwołanie ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż Sąd I instancji niewłaściwie zastosował przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

W związku z tym, że doszło jedynie do naruszenia przepisu prawa materialnego, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 w zw. z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie względnienił wniosku skarżącego kasacyjnie o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Nie zaistniała bowiem żadna z przesłanek zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym w szczególności wskazywana przez organ przesłanka z art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jak również brak było zgodnego wniosku stron o zawieszenie postępowania.

Zgodnie z przywołanym przez skarżącego kasacyjnie art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Z sytuacją taką nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem czyny objęte postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. o przedstawieniu zarzutów K.P. nie ujawniły się w toku prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego i nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, iż kontrolą sądowoadministracyjną objęte było wydanie zarządzenia Burmistrza z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], którym organ odwołał K.P. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych [...] w G., bez wypowiedzenia, zaś ocena ta dokonywana była według stanu sprawy istniejącego w dniu wydania tego aktu, co oznacza, że bez znaczenia dla sprawy pozostawały zdarzenia późniejsze, w tym wydanie przez prokuratora postanowienia o przedstawieniu K.P. zarzutów.

Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu zakończenia postępowania karnego przeciwko K.P. byłby niezasadne także z tego powodu, iż prowadziłoby do zbędnego przewlekania postępowania w sytuacji gdy zgodnie z art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Z brzmienia powyższego przepisu wynika w pierwszym rzędzie, iż nie są dla sądu administracyjnego (i co za tym idzie także dla organu administracji) wiążące ustalenia poczynione w postępowaniu karnym w przypadku innego niż wyrok skazujący jego zakończenia (np. w przypadku wyroku uniewinniającego lub umorzenia postępowania karnego, wobec braku możliwości przypisania sprawcy winy), powyższe oznacza, iż w takiej sytuacji procesowej sąd administracyjny obowiązany będzie do samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem zaistnienia przesłanek dla zastosowania danej instytucji materialnego prawa administracyjnego. Również w przypadku wyroku skazującego wiążące są jedynie ustalenia co do popełnienia przestępstwa, co także oznacza konieczność dokonania samodzielnej oceny, czy popełnienie określonego przestępstwa (np. nieumyślnego), wypełnia znamiona przesłanki zaistnienia przesłanki szczególnie uzasadnionych okoliczności uzasadniających odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wydano na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.