Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II SA/Go 238/20 w sprawie ze skargi W.K. na czynność Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim w przedmiocie skierowania na obowiązkową kwarantannę oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II SA/Go 238/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.K., stwierdził bezskuteczność czynności Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim z dnia [...] 2020 r. w przedmiocie skierowania na obowiązkową kwarantannę oraz zasądził od Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim na rzecz skarżącego W.K. kwotę 680 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej Komendant Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. § 2 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566; zwanego dalej: rozporządzeniem) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że kierowca wykonujący przewóz drogowy pojazdem konstrukcyjnie przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób, łącznie z kierowcą, podlegał na dzień 5 kwietnia 2020 r. zwolnieniu z odbycia obowiązkowej kwarantanny, podczas gdy przepisy rozporządzenia nie dopuszczały możliwości zwolnienia takiego kierowcy z odbycia obowiązkowej kwarantanny;

2. art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2140. z późn. zm.; zwanej dalej: u.t.d.) w zw. z § 2 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż kierowcy wykonujący przewóz drogowy pojazdami konstrukcyjnie przeznaczonymi do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podlegają u.t.d. i w konsekwencji uznanie, iż na dzień 5 kwietnia 2020 r. byli wyłączeni z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny, podczas gdy prawidłowa wykładania przedmiotowego przepisu prowadzi do wniosku, iż u.t.d. nie reguluje zasad podejmowania i wykonywania międzynarodowego transportu drogowego pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej, niż 9 osób łącznie z kierowcą, wobec czego kierowca, przekraczając granice na dzień 5 kwietnia 2020 r. podlegał obowiązkowi kwarantanny;

3. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej: p.p.s.a.), poprzez brak wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia w zakresie uznania, iż kierowca wykonujący przewóz drogowy pojazdem konstrukcyjnie przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą podlegał na dzień 5 kwietnia 2020 r. zwolnieniu z odbycia kwarantanny. WSA podzielił stanowisko strony przeciwnej pomimo zarzutów skarżącego co do jego prawidłowości, nie wyjaśnił jednak motywów swojego działania;

4. art. 156 §1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że czynność organu jest bezskuteczna, podczas gdy skierowanie kierowcy na obowiązkową kwarantannę, podczas przekraczania granicy RP w dniu 5 kwietnia 2020 r. było uzasadnione w świetle rozporządzenia.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie stwierdził, że przepisy rozporządzenia nie wprowadzały do katalogu osób zwolnionych z kwarantanny tego typu kierowców. Ustawodawca wprowadził takie zwolnienie dopiero w późniejszym rozporządzeniu z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 878). W przepisie § 3 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia z dnia 16 maja 2020 r. wyraźnie wymieniono, iż obowiązku kwarantanny nie stosuje się w przypadku przekraczania granicy RP w ramach wykonywania czynności zawodowych przez kierowców wykonujących przewóz drogowy pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą w zarobkowym międzynarodowym transporcie drogowym osób. Co istotne w osobnym punkcie tegoż późniejszego rozporządzenia (§ 3 ust. 1 pkt 6) ustawodawca wymienił kierowców wykonujących przewóz drogowy w ramach międzynarodowego transportu w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.t.d.

Sąd I instancji dopuścił się błędnej wykładni przepisu art. 4 pkt 2 u.t.d w zw. z § 2 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż kierowcy wykonujący transport drogowy pojazdami konstrukcyjnie przeznaczonymi do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podlegają u.t.d. i w konsekwencji uznania, iż na dzień 5 kwietnia 2020 r. byli wyłączeni z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny. Tymczasem prawidłowa wykładania przedmiotowego przepisu powinna prowadzić do przeciwstawnej konstatacji, a mianowicie, iż u.t.d. nie reguluje zasad podejmowania i wykonywania międzynarodowego transportu drogowego pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej, niż 9 osób łącznie z kierowcą, wobec czego kierowca, przekraczając granice na dzień 5 kwietnia 2020 r. podlegał obowiązkowi kwarantanny. Należy wskazać, że ustawą z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2013 r., poz. 567) wprowadzono przepisy wdrażające do polskiego systemu prawnego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009. 1072/2009 i 1073/2009 r. dotyczące m.in. zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych rzeczy i osób autobusami oraz autokarami. Przedmiotowymi przepisami nie objęto międzynarodowego przewozu drogowego realizowanego pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą.

Działania Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej były w tym zakresie zgodne z wytycznymi Zarządu Granicznego Komendy Głównej Straży Granicznej oraz wykładnią przepisów prawnych przedstawioną przez Ministerstwo Infrastruktury, które w komunikatach podawanych m.in. na swojej stronie internetowej informowało, iż "W zakresie przewozu drogowego w ramach międzynarodowego transportu drogowego osób, zwolnienie z odbycia obowiązkowej kwarantanny po przekroczeniu granicy państwowej dotyczy wyłącznie kierowców autobusów. Ustawa o transporcie drogowym nie reguluje zasad podejmowania i wykonywania międzynarodowego transportu drogowego pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Kierowcy wykonujący międzynarodowy transport drogowy osób innymi środkami transportu niż autobus, przekraczając granice RP podlegają obowiązkowi kwarantanny". Analogiczne stanowisko w przedmiotowej sprawie zajął Główny Inspektorat Transportu Drogowego.

Sąd I instancji dopuścił się naruszenia 141 § 4 p.p.s.a. bowiem podzielając stanowisko strony przeciwnej, nie wyjaśnił motywów swojego działania.

Zdaniem skarżącego Sąd naruszył ponadto art. 156 § 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że czynność organu jest bezskuteczna, podczas gdy skierowanie kierowcy na obowiązkową kwarantannę, podczas przekraczania granicy RP w dniu 15 kwietnia 2020 r. było uzasadnione w świetle rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Wskazać też należy, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Wynika z niego, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Tego typu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku i logicznie wyjaśnił w dostatecznie jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Podnoszone przez skarżącego kasacyjnie okoliczności nie dowodzą naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ale stanowią polemikę ze stanowiskiem prezentowanym w zaskarżonym wyroku. Wyrok został formalnie prawidłowo uzasadniony, a skarżący kasacyjnie po prostu nie zgadza się z prezentowanym tam stanowiskiem Sądu I instancji. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można jednak kwestionować trafności merytorycznej wyroku (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 156 §1 p.p.s.a. Przepis ten reguluje procedurę sprostowania wyroku wydanego przez sąd administracyjny i nie stanowił podstawy orzekania w niniejszej sprawie. Sąd I instancji nie dokonał także sprostowania zaskarżonego wyroku.

Niezasadne okazały się także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 4 pkt 2 u.t.d. w zw. z § 2 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia uznając, że kierowca, przekraczając granice w dniu 15 kwietnia 2020 r. nie podlegał obowiązkowi kwarantanny.

Przepis § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia przewidywał, że w okresie od dnia 31 marca 2020 r., osoba przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, obowiązana była odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi. W § 2 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia zwolniono z obowiązku kwarantanny kierowców wykonujących przewóz drogowy w ramach międzynarodowego transportu drogowego lub międzynarodowego transportu kombinowanego w rozumieniu przepisów o transporcie drogowym. W art. 4 pkt 2 u.t.d. zdefiniowano podjęcie międzynarodowego transportu drogowego, wskazując że pod pojęciem tym rozumie się podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Zauważyć dodatkowo trzeba, że zgodnie z art. 4 pkt 3 lit. c u.t.d. transport drogowy obejmuje krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy; określenie to obejmuje również działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób.

W przedmiotowej sprawie kierowca, w dniu przekraczania granicy państwowej, wykonywał pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, międzynarodowy zarobkowy transport drogowy osób. Potwierdzają to jednoznacznie dokumenty załączone do skargi. Skarżący kasacyjnie na żadnym etapie postępowania nie zakwestionował tych okoliczności. Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, że kierowca, na podstawie § 2 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia zwolniony był z odbycia obowiązkowej kwarantanny.

Nie ma racji organ administracji publicznej, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, z uwagi na streść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie znajdują zastosowania przepisy tej ustawy. Wprawdzie wyłączenie stosowania przepisów obejmuje przewóz drogowy wykonywany pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, lecz tylko w przypadku niezarobkowego przewozu drogowego osób. W niniejszej sprawie przewóz drogowy miał charakter zarobkowy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.