Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi W.K. na czynność Komendanta Oddziału Straży Granicznej w przedmiocie skierowania na obowiązkową kwarantannę I. stwierdza bezskuteczność czynności, II. zasądza od Komendanta Oddziału Straży Granicznej na rzecz skarżącego W.K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z [...] kwietnia 2020 r. W.K. (dalej: skarżący) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA) czynność Komendanta Oddziału Straży Granicznej (dalej: KOSG, organ) z [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie skierowania na obowiązkową kwarantannę.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił niewłaściwe zastosowanie § 2 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 566, dalej: rozp. RM), poprzez uznanie, iż nie był zwolniony z obowiązku odbycia kwarantanny.

Zarzucając powyższe, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności albo o uznanie jej bezskuteczności. Ponadto działając na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. zaświadczenia od pracodawcy, na okoliczność wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego osób oraz opinii prawnej wraz z adnotacjami na okoliczność odmowy przyjęcia stanowiska strony w sprawie.

Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że [...] kwietnia 2020 r. jako kierowca wykonywał przewóz drogowy w ramach międzynarodowego w przewozu drogowego osób, pojazdem konstrukcyjnie przeznaczonym do przewozu nie więcej nie 9 osób włącznie z kierowcą. Kierując pojazdem powracał z terytorium Republiki Federalnej Niemiec, przez przejście graniczne w [...]. Gdy skarżący wjechał na przejście graniczne funkcjonariusz Straży Granicznej W.S. nr służbowy [...] dokonywał rozpytania odnośnie odbywanej podróży, skarżący przedstawiał dokumenty potwierdzające wykonanie przewozu osób w transporcie międzynarodowym, mimo to funkcjonariusz odmówił zapoznania się z nimi. Ponadto A.P. - pracodawca skarżącego, przywiozła na przejście graniczne opinie prawną dotyczącą ww. sytuacji, która miała zostać przedstawiona jako stanowisko skarżącego w sprawie. Funkcjonariusz odmówił zapoznania się z nią oraz odmówił także jej przyjęcia, zasłaniając się otrzymanymi wytycznymi. Na ww. okoliczność na wspomnianym dokumencie została sporządzona notatka, podpisana przez świadków zdarzenia.

Zdaniem skarżącego czynność została dokonana z naruszeniem obowiązującego prawa. Obowiązek odbywania kwarantanny przy powrocie na teren Rzeczpospolitej Polskiej oraz wyłączenia uregulowane zostały w rozp. RM. Stosownie do § 2 ust. 8 pkt 2 tego rozporządzenia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, nie stosuje się w przypadku przekraczania granicy Rzeczypospolitej Polskiej w ramach wykonywania czynności zawodowych, przez kierowców wykonujących przewóz drogowy w ramach międzynarodowego transportu drogowego lub międzynarodowego transportu kombinowanego w rozumieniu przepisów o transporcie drogowym. W ocenie skarżącego dokonując literalnej wykładni przepisu, ww. zwolnienie będzie miało zastosowanie do przewozów określonych w ustawie o transporcie drogowym. Zgodnie z art 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 2140, dalej: u.t.d.) ustawa określa zasady podejmowania i wykonywania: 1. krajowego transportu drogowego; 2. międzynarodowego transportu drogowego; 3. niezarobkowego krajowego przewozu drogowego; 4. niezarobkowego międzynarodowego przewozu drogowego. Ponadto stosownie do art. 3 ust.1 przepisów ustawy nie stosuje się do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów: 1) przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą w niezarobkowym przewozie drogowym osób; 2) o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony w transporcie drogowym rzeczy oraz niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy; 3) zespołów ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego. Skoro z jednej strony przepisy rozp. RM odsyłają do przewozów określonych w przepisach u.t.d., a sama ustawa nie wyłącza ze swojego stosowania międzynarodowego przewozu osób wykonywanych pojazdami służącymi do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, brak jest podstaw do objęcia kierowców wykonujących powyższe przewozy obowiązkową kwarantanną.

Skarżący zwrócił uwagę, iż pojawiła się odmienna interpretacja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, zgodnie z którą, kierowcy wykonujący tego typu przewozy nie podlegają wyłączeniu z kwarantanny. Nie mniej jednak dokonując jej analizy próżno szukać podstaw prawnych, nie spełnia także ona wymogów wnioskowania prawniczego, opiera się jedynie na wymogu posiadania licencji.

Skarżący nadmienił, że zapisany w ustawie brak obowiązku posiadania licencji, nie zwalnia ze stosowania jej przepisów w pozostałym zakresie. Kilka lat temu dla tego typu przewozu został zniesiony jedynie obowiązek posiadania licencji na wykonywanie międzynarodowego przewozu osób pojazdami przeznaczonymi do przewozu nie więcej niż 9 osób włącznie z kierowcą, ale tylko z tego względu, iż był to nieuczciwy proceder stosowany wobec polskich przewoźników. Wydawany dokument na przewóz międzynarodowy nie miał oparcia w przepisach Unii Europejskiej, ani też w umowach międzynarodowych, zatem nie był honorowany w innych krajach, można uznać, iż miał jedynie wartość papieru na którym go wydrukowano. Samo zniesienie wymogu posiadania licencji, nie determinuje wyłączenia ww. przewozów spod reżimu u.t.d. Podsumowując skarżący wskazał, że kierowcy wykonujący międzynarodowe przewozy drogowe osób w ramach transportu międzynarodowego nawet pojazdami przeznaczonymi do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, nadal podlegają u.t.d., tym samym są wyłączeni z obowiązku odbywania kwarantanny.

Odpowiadając na skargę KOSG wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że niniejszy spór dotyczy interpretacji przepisów rozp. RM, które obowiązywało w dniu przekraczania granicy przez skarżącego. W ocenie organu przepisy ww. rozporządzenia nie dopuszczały możliwości zwolnienia z odbycia obowiązkowej kwarantanny kierowców wykonujących przewóz drogowy w ramach międzynarodowego transportu drogowego osób pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Działania Oddziału Straży Granicznej były w tym zakresie zgodne z wytycznymi Zarządu Granicznego Komendy Głównej Straży Granicznej oraz wykładnią przepisów prawnych przedstawioną przez Ministerstwo Infrastruktury (vide: pismo z dnia [...].04.2020 r. nr [...]). Organ zauważył, że Ministerstwo Infrastruktury w swym komunikacie z dnia 3 kwietnia 2020 r. podanym na stronie internetowej informowało, iż "W zakresie przewozu drogowego w ramach międzynarodowego transportu drogowego osób, zwolnienie z odbycia obowiązkowej kwarantanny po przekroczeniu granicy państwowej dotyczy wyłącznie kierowców autobusów. Ustawa o transporcie drogowym nie reguluje zasad podejmowania i wykonywania międzynarodowego transportu drogowego pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Kierowcy wykonujący międzynarodowy transport drogowy osób innymi środkami transportu niż autobus, przekraczając granice RP, podlegają obowiązkowi kwarantanny". Analogiczne stanowisko w przedmiotowej sprawie zajął również Główny Inspektorat Transportu Drogowego. Dodatkowo Ministerstwo Infrastruktury potwierdzało powyższą interpretację przepisów prawa w korespondencji mailowej prowadzonej z funkcjonariuszami Straży Granicznej (vide: wiadomość e-mail z dnia 14 kwietnia 2020 r.), w której jednoznacznie stwierdzono, iż: "Ustawa o transporcie drogowym nie reguluje zasad podejmowania i wykonywania międzynarodowego transportu drogowego pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej, niż 9 osób łącznie z kierowcą. Resort infrastruktury podtrzymuje swoje stanowisko, zgodnie z którym kierowcy wykonujący międzynarodowy transport drogowy osób, innymi środkami transportu, niż autobus, przekraczając granice RP, podlegają obowiązkowi kwarantanny". Na marginesie organ wskazał także, że na podstawie obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 792), istnieje możliwość zwolnienia z kwarantanny od dnia 4 maja 2020 r. również kierowców, wykonujących przewóz drogowy w ramach międzynarodowego transportu drogowego osób pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Zwolnienie to następuje jednakże na podstawie § 3 ust. 3 pkt 1 rzeczonego rozporządzenia, zgodnie z którym obowiązku kwarantanny nie stosuje się w przypadku przekraczania granicy wewnętrznej przez osoby w ramach wykonywania czynności zawodowych, służbowych lub zarobkowych w Rzeczypospolitej Polskiej lub w państwie sąsiadującym przez osoby wykonujące te czynności w tych państwach. Kierowcy ww. pojazdów, przekraczając granicę państwową, są obowiązani udokumentować funkcjonariuszowi Straży Granicznej wykonywanie czynności zawodowych, służbowych lub zarobkowych w Polsce lub w państwie sąsiadującym. Jak to zostało podkreślone, powyższe zwolnienie z kwarantanny jest możliwe dopiero od 4 maja 2020 r. Wcześniej obowiązujące w tym względzie przepisy prawne, nie dopuszczały możliwości zwolnienia z kwarantanny w odniesieniu do kierowców, do których zalicza się skarżący, a to z przyczyn, o których mowa powyżej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

W pierwszej kolejności, choć nie było to przedmiotem sporu między skarżącym a organem, wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa mogła być rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przedmiotem skargi, a w konsekwencji kontroli WSA w niniejszej sprawie, była dokonana - na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 rozp. RM - czynność KOSG z [...] kwietnia 2020 r. w sprawie skierowania skarżącego do odbycia obowiązkowej kwarantanny. W ocenie WSA zaskarżona czynność organu, której przedmiotem jest skierowanie do odbycia obowiązkowej kwarantanny, w związku z wystąpieniem stanu epidemii, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a zatem podlega kognicji sądu administracyjnego. Przyjmuje się bowiem, że dany akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) - określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego wiąże z danym aktem lub czynnością (zob. LEX/el – komentarz do art. 3 [w:] T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Wolters Kluwer 2016).

Zaskarżona czynność KOSG została podjęta w sprawie indywidualnej (wobec skarżącego), na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa (m.in. § 2 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia), wywołując wobec skarżącego skutki prawne poprzez skierowanie go do odbycia obowiązkowej (14-dniowej) kwarantanny. Przyjąć zatem należało, że stanowiła ona czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczyła obowiązków, wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy wskazać należy, że stosownie do § 2 ust. 2 pkt 2 rozp. RM w okresie od 31 marca 2020 r. osoba przekraczająca granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana odbyć po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi.

Przepis § 2 ust. 8 pkt 2 rozp. RM stanowi natomiast, iż obowiązku odbycia kwarantanny nie stosuje się w przypadku przekraczania granicy Rzeczypospolitej Polskiej w ramach wykonywania czynności zawodowych przez kierowców wykonujących przewóz drogowy w ramach międzynarodowego transportu drogowego lub międzynarodowego transportu kombinowanego w rozumieniu przepisów o transporcie drogowym. W myśl art. 4 pkt 3 u.t.d. transport drogowy obejmuje krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy, jak również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4 oraz działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy. Pojęcie międzynarodowego transportu drogowego zdefiniowane zostało w art. 4 pkt 2 u.t.d., zgodnie z którym międzynarodowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej.

Z kolei wyłączenia ze stosowania u.t.d. zawarte są w art. 3 tej ustawy i dotyczą one m.in. przewozu drogowego wykonywanego pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – w niezarobkowym przewozie drogowym osób. W rozpoznawanej sprawie nie mamy jednak do czynienia z takim przypadkiem, bowiem z dołączonego do skargi zaświadczenia z [...] kwietnia 2020 r. (z którego WSA na rozprawie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., przeprowadził dowód), jak i oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie wynika, że skarżący w dniu przekraczania granicy państwowej wykonywał pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą (tzw. busem) międzynarodowy zarobkowy transport drogowy osób. Okoliczności tej organ, także jego pełnomocnik na rozprawie, skutecznie nie zakwestionował. Jednocześnie należy wskazać, że wyliczenie wyłączeń spod zakresu przedmiotowego art. 3 u.t.d. stanowi katalog zamknięty (numerus clausus) i nie podlega rozszerzeniu. Innymi słowy, ustawa ma zastosowanie do wszystkich przewozów drogowych, których nie można zaklasyfikować do przewozów wymienionych w art. 3 ust. 1 u.t.d. O tym, czy w konkretnym przypadku znajdują zastosowanie przepisy u.t.d. decyduje przede wszystkim charakter wykonywanego przewozu (zob. wyroki NSA z: 19 lipca 2017 r., II GSK 2728/15, 12 października 2016 r., II GSK 735/15 – dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl.). Wykonywanie transportu drogowego musi być traktowane jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowaniu transportu drogowego. Zdaniem WSA, skoro w przedmiotowej sprawie wykonywanie przewozu drogowego mieści się w definicji zawartej w art. 4 pkt 2 u.t.d. i taki przewóz nie podlega wyłączeniu na podstawie przepisu art. 3 u.t.d., to sam fakt braku w obowiązujących przepisach u.t.d. obowiązku uzyskania przez podmioty wykonujące międzynarodowy zarobkowy transport drogowy osób tzw. busami licencji na wykonywanie takich przewozów, nie wyłącza stosowania przepisów u.t.d.

Mając zatem na uwadze treść § 2 ust. 8 pkt 2 rozp. RM, uznać należało, że skarżący będący kierowcą wykonującym międzynarodowy zarobkowy transport drogowy osób w rozumieniu przepisów u.t.d., nie podlegał obowiązkowej kwarantannie. Potwierdzeniem powyższego stanowiska, jest także zmiana przepisów w zakresie obowiązku odbycia kwarantanny jaka dokonała się w kolejnym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 964). Organ władzy wykonawczej bowiem w § 3 pkt 10 ww. rozporządzenia wprost zawarł regulację (doprecyzowując tym samym dotychczasową) zwalniającą z obowiązku odbycia kwarantanny przez kierowców wykonujących przewóz drogowy pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą w zarobkowym międzynarodowym transporcie drogowym osób. W ocenie WSA wprowadzona regulacja potwierdza stanowisko, że skarżący będący kierowcą wykonywał międzynarodowy transport drogowy, który nie podlegał wyłączeniu ze stosowania przepisów u.t.d. Należy mieć również na uwadze, że art. 52 Konstytucji RP w ust.1 i 2 określa zasadę wolności każdego obywatela poruszania się po terytorium RP oraz jego opuszczania, a w ust. 3 deklaruje jej ochronę. Z tego względu należy uznać, że ograniczenia powyższej zasady powinny być interpretowane w sposób ścieśniający.

Mając powyższe na uwadze WSA stwierdził, że zaskarżona czynność została podjęta z naruszeniem prawa, tj. § 2 ust. 2 pkt 2 i ust. 8 pkt 2 rozp. RM. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowiło to podstawę do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a.

WSA oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze o przeprowadzenie dowodu z opinii prawnej z [...] kwietnia 2020 r. "w przedmiocie odbywania obowiązku kwarantanny dla kierowców wykonujących przewóz osób w międzynarodowym transporcie osób pojazdami do 9 miejsc włącznie z kierowcą", sporządzonej przez pełnomocnika skarżącego radcę prawnego R.K.. Opinia prawna jest bowiem dokumentem prywatnym strony, wykonanym na jej zlecenie i jako taka nie ma mocy dokumentu urzędowego.

O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu (200 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) WSA orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018 r., poz. 265).