Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędziowie NSA Rafał Batorowicz Zofia Borowicz (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2212/07 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację notarialną 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od K. N. na rzecz Ministra Sprawiedliwości kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 2212/07 oddalił skargę K. N. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2007 r. nr [...] przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację notarialną.

W uzasadnieniu Sąd podał, że w dniu 30 czerwca 2007 r. K. N. przystąpiła do egzaminu na aplikację notarialną zorganizowanego przez Komisję Egzaminacyjną do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze Izby Notarialnej w W. (dalej: Komisja). Po przeprowadzeniu egzaminu Komisja w dniu [...] lipca 2007 r. podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację notarialną, stwierdzając, iż K. N. uzyskała z egzaminu pisemnego wynik negatywny, bowiem na 250 pytań udzieliła 184 poprawnych odpowiedzi na wymaganych minimum 190.

W wyniku wniesionego w dniu 13 sierpnia 2007 r. odwołania, w którym K. N. zaskarżyła ustalenie Komisji co do niepoprawności udzielonych odpowiedzi na pytania 2, 56, 66, 111, 112, 206 i 212, Minister Sprawiedliwości, stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., w zw. z art. 71k § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369 ze zm.), decyzją z dnia 23 października 2007 r., utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę.

K. N. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z wnioskiem o jej uchylenie. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 71j § 1 Prawa o notariacie poprzez przyjęcie, że pytania nr 2, 56, 66, 111, 112, 206 i 212 spełniały wymagania tego przepisu, a w rezultacie przyjęcie, że udzielone na nie odpowiedzi były nieprawidłowe.

Oddalając skargę K. N. Sąd I instancji wskazał, że Minister Sprawiedliwości odniósł się bardzo szczegółowo do kwestionowanych przez skarżącą pytań i odpowiedzi (nr 2, 56, 66, 111, 112, 206 i 212). Dokonał również zbadania prawidłowości przebiegu egzaminu pod kątem wymagań formalnych, stwierdzając, iż komisja w tym zakresie nie naruszyła przepisów ustawy Prawo o notariacie oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...]. grudnia 2005 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i notarialnego.

Sąd stwierdził, że odnosząc się do pytań Minister nie uwzględnił zarzutu skarżącej o ich niejasnym lub mylącym sformułowaniu, które mogło spowodować wprowadzenie w błąd zdającą co do udzielenia prawidłowych odpowiedzi. Zdaniem Sądu, argumentacja organu administracji w tym zakresie była trafna. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 71j § 1 Prawa o notariacie skarżąca udzielając odpowiedzi powinna przyjąć jako aksjomat (pewnik), że z proponowanych odpowiedzi tylko jedna była prawdziwa (właściwa). Czynienie założeń, tak w odwołaniu, jak i w skardze, iż na zakwestionowane pytania żadna z proponowanych odpowiedzi nie była właściwa lub właściwą mogły być wszystkie lub dwie odpowiedzi, nie było uprawnione w rozumieniu wymienionego przepisu. Przystępując zatem do egzaminu testowego z takim założeniem, skarżąca postawiła się niejako w roli weryfikatora zespołu ds. układania pytań, a nie zdającego.

W zaskarżonej decyzji odniesiono się, z zachowaniem przepisów postępowania (w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), do kwestionowanych pytań przez skarżącą oraz do udzielonych odpowiedzi. Sąd podkreślił, że badając zaskarżoną decyzję co do jej zgodności z prawem, nie jest organem trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym, nie ustalał więc ponownie wyniku egzaminu, zgodnie bowiem z art. 71k § 1 Prawa o notariacie wynik egzaminu ustala komisja egzaminacyjna.

W ocenie Sądu, kwestionowane pytania były sformułowane w sposób

pozwalający na udzielenie odpowiedzi prawidłowych.

Odnosząc się szczegółowo do treści poszczególnych pytań, Sąd mając na uwadze treść norm prawnych stanowiących podstawę do ich formułowania, uznał, że przedstawiane w kluczu odpowiedzi propozycje organ prawidłowo ocenił jako jedyne poprawne, w konsekwencji czego odpowiedzi udzielone przez skarżącą w zakwestionowanych pytaniach prawidłowo zostały uznane za niepoprawne.

Sąd podkreślił, że egzamin konkursowy polegał na udzieleniu odpowiedzi opartych na konkretnych przepisach prawa, gdyż pytania opierały się na konkretnych przepisach, a nie na poglądach wyrażonych w piśmiennictwie czy w orzecznictwie sądów. Odpowiedź na każde pytanie powinna opierać się wyłącznie na jego treści, bez czynienia dodatkowych założeń czy domniemań doszukujących się stanów faktycznych lub prawnych wykraczających poza zawarte w pytaniach.

K. N. skargą kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości oraz wniosła o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania. Wnosząca skargę kasacyjną jako podstawę kasacyjną wskazała naruszenie prawa materialnego, wynikające z jego błędnej wykładani lub niewłaściwego zastosowania poprzez:

1) naruszenie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2006 r. w sprawie minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2007 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 171, poz. 1227), wynikające z niezastosowania przywołanego aktu normatywnego przy dokonywaniu oceny prawnej odpowiedzi, udzielonej przez skarżącą na pytanie nr 2;

2) naruszenie Kodeksu cywilnego, wynikające z błędnej wykładni norm tego Kodeksu, oraz art. 71j § 1 Prawa o notariacie, wynikające z niezastosowania tej normy, przy dokonywaniu oceny prawnej odpowiedzi, udzielonej przez skarżącą na pytanie nr 56;

3) naruszenie art. art. 752 do 757 Kodeksu cywilnego, wynikające z ich błędnej wykładni i niewłaściwego ich zastosowania oraz art. 71j § 1 Prawa o notariacie, wynikające z jego niezastosowania, przy dokonywaniu oceny prawnej odpowiedzi, udzielonej przez skarżącą na pytanie nr 66;

4) naruszenie art. 8 Prawa wekslowego, wynikające z jego błędnej wykładni oraz art. 71j § 1 Prawa o notariacie, wynikające z niezastosowania tej normy, przy dokonywaniu oceny prawnej odpowiedzi, udzielonej przez skarżącą na pytanie nr 111;

5) naruszenie art. art. 11, 14, 18, 19 i 20 Prawa wekslowego, wynikające z ich błędnej wykładni i niewłaściwego ich zastosowania oraz art. 71j § 1 Prawa o notariacie, wynikające z niezastosowania tej normy, przy dokonywaniu oceny prawnej odpowiedzi, udzielonej przez skarżącą na pytanie nr 112;

6) naruszenie art. art. 33 § 1, 93 § 1 i 2, 93a § 1, 93b, 93c § 1 i 2, 93d Ordynacji podatkowej, wynikające z błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania tych norm oraz art. 71j § 1 Prawa o notariacie, wynikające z niezastosowania tej normy, przy dokonywaniu oceny prawnej odpowiedzi, udzielonej przez skarżącą na pytanie nr 206;

7) naruszenie art. art. 170 i 171 Ordynacji podatkowej, wynikające z błędnej wykładni i niewłaściwego niezastosowania tych norm oraz art. 71j § 1 Prawa o notariacie, wynikające z niezastosowania tej normy, przy dokonywaniu oceny prawnej odpowiedzi, udzielonej przez skarżącą na pytanie nr 212.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła, że zakwestionowane przez nią pytania zostały sformułowane w sposób sprzeczny z art. 71j § 1 Prawa o notariacie wobec niezastosowania bądź też błędnej wykładni norm prawnych szczegółowo przez nią wskazanych w odniesieniu do poszczególnych pytań, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwej oceny przez Sąd I instancji, iż wskazane w kluczu odpowiedzi jako prawidłowe były poprawne.

Zdaniem skarżącej, dokonana przez Sąd I instancji ocena prawna odpowiedzi na pytanie nr 2 narusza prawo materialne, gdyż pomija treść § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2006 r. w sprawie minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2007 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 171, poz. 1227), co skutkowało błędnym przyjęciem przez Sąd, że udzielona przez skarżącą odpowiedź "B" była niepoprawna, gdyż jej zdaniem była poprawna.

Skarżąca podniosła, iż przy ocenie prawnej pytania nr 56 Sąd I instancji naruszył wszystkie uregulowania Kodeksu cywilnego, co skutkowało niezastosowaniem art. 71j § 1 Prawa o notariacie, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że w pytaniu tym tylko jedna z propozycji odpowiedzi wskazana w kluczu odpowiedzi była prawidłowa, gdyż jej zdaniem żadna z podanych propozycji odpowiedzi nie jest prawidłowa.

W ocenie skarżącej, przy formułowaniu pytania nr 66 naruszono art. 752 do 757 Kodeksu cywilnego, wynikające z ich błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania oraz z niezastosowania art. 71j § 1 Prawa o notariacie i przyjęcie, że wskazana przez skarżącą odpowiedź "A" jest niepoprawna, w sytuacji gdy w pytaniu tym wszystkie odpowiedzi są prawidłowe. Identyczne zarzuty skarżąca sformułowała w stosunku do pytań nr 111 i 206, podnosząc, że uchybienie to było wynikiem błędnej wykładni art. 8 Prawa wekslowego (w pyt. nr 111) oraz błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 33 § 1, 93 § 1 i 2, 93a § 1, 93b, 93c § 1 i 2, 93d Ordynacji podatkowej (pyt. nr 206), wynikające z niezastosowania art. 71j § 1 Prawa o notariacie przy dokonywaniu oceny prawnej odpowiedzi udzielonej przez skarżącą i uznanie ich za niepoprawną, gdy jej zdaniem wszystkie propozycje odpowiedzi w tych pytaniach były prawidłowe.

Z kolei zarzucając błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 11, 14, 18, 19 i 20 Prawa wekslowego oraz niezastosowanie art. 71j § 1 Prawa o notariacie przy dokonywaniu oceny prawnej odpowiedzi udzielonej przez skarżącą na pytanie nr 112, podniosła, że wszystkie propozycje odpowiedzi na to pytanie są nieprawidłowe.

Zarzucając naruszenie art. 170 i 171 Ordynacji podatkowej, wynikające z błędnej wykładni i niewłaściwego niezastosowania tych norm oraz art. 71j § 1 Prawa o notariacie, wynikające z niezastosowania tej normy przy dokonywaniu oceny prawnej odpowiedzi udzielonej przez skarżącą na pytanie nr 212, zarzuciła, iż Sąd uznał udzieloną przez nią odpowiedź "B" za niepoprawną, gdy w jej ocenie prawidłowe są odpowiedzi "A" i "B".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W szczególności, koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej polega na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem strony skarżącej - uchybił Sąd, czyli wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, zbiór Lex nr 146732). Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów ani uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Działanie takie byłoby nieuprawnione, a nawet mogłoby być niezgodne z intencją i interesem strony skarżącej.

W niniejszej sprawie przedstawienie ogólnych uwag dotyczących podstaw kasacyjnych i granic rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne, jeśli zważyć konstrukcję skargi kasacyjnej. Mianowicie, skarga kasacyjna oparta jest wyłącznie na pierwszej podstawie kasacyjnej, na którą składają się zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polega na błędnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumpcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r. sygn. akt I CKN 102/99, niepublikowane).

Zarzut naruszenia prawa materialnego z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie może polegać na wadliwych ustaleniach stanu faktycznego. Powinien być sformułowany w zasadzie w oderwaniu od błędów w ustaleniach faktycznych, odnosić się do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadniać w czym tkwiły błędy w rozumowaniu Sądu przeprowadzającego wykładnię konkretnego przepisu prawa materialnego. Błędne zastosowanie lub niezastosowanie przepisów materialnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji oznaczać to będzie brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżące rozstrzygnięcie. Innymi słowy nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stosować zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył sąd pierwszej instancji w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r. sygn. akt FSK 568/04, opubl. ONSAiWSA 2005/4/67; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2005 r. sygn. akt GSK 1045/04, zbiór Lex nr 187142; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I FSK 507/05, zbiór Lex nr 187513).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca opierając skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a,. w głównej mierze zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji art. 71j § 1 Prawa o notariacie poprzez jego niezastosowanie przy ocenie prawnej udzielonych odpowiedzi (z wyjątkiem pytania nr 2).

Zgodnie z art. 71j § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (j.t. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369 ze zm.) egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt.

Istota zagadnienia sprowadzała się zatem do oceny przez Sąd I instancji, czy zakwestionowane przez skarżącą pytania były tak skonstruowane, że w oparciu o samą ich treść możliwe było wskazanie tylko jednej prawidłowej odpowiedzi. Wymagało zatem przez Sąd oceny, czy organ prawidłowo ustalił przy uwzględnieniu przepisów stanowiących podstawę ("bazę") do konstruowania tychże pytań, że ich treść pozwalała na udzielenie poprawnej odpowiedzi oraz że przedstawiona w kluczu odpowiedzi propozycja odpowiedzi jako poprawna była jedyną prawidłową odpowiedzią.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji zaakceptował ustalenia organu co do tego, że w zakwestionowanych przez skarżącą pytaniach zawarte w kluczu odpowiedzi propozycje - przy uwzględnieniu treści pytań skonstruowanych w oparciu o wskazane przepisy prawa - należało uznać za jedyne prawidłowe odpowiedzi, w konsekwencji czego wskazane w tych pytaniach przez skarżącą odpowiedzi trafnie zostały uznane za niepoprawne.

Sąd I instancji uznał, że przepis art. 71j § 1 Prawa o notariacie został prawidłowo zastosowany przez Ministra Sprawiedliwości.

Skarżąca skargę kasacyjną oparła na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Z rozwinięcia zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich obszernego uzasadnienia wynika jednakże, że skarżąca w istocie rzeczy kwestionuje przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny i zaakceptowaną przez Sąd, dokonaną przez Ministra Sprawiedliwości ocenę materiału dowodowego odnoszącego się do tego stanu faktycznego (w zakresie zakwestionowanych pytań testowych). Jednocześnie skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej własne twierdzenia natury faktycznej odnoszące się do konstrukcji poszczególnych pytań testowych, oparte na normach prawnych stanowiących podstawę do formułowania tychże pytań, w konsekwencji zarzucając, iż Sąd I instancji błędnie uznał, że w zakwestionowanych pytaniach przedstawione propozycje odpowiedzi są prawidłowe. Skarżąca zarzuciła, że Sąd I instancji wadliwie ocenił udzielone przez nią odpowiedzi na zakwestionowane pytania i wadliwie przyjął, że odpowiedzi wskazane w kluczu odpowiedzi są jedynie poprawne. Oznacza to, że skarżąca zakwestionowała w skardze kasacyjnej zaakceptowaną przez Sąd I instancji ocenę zaistniałego stanu faktycznego. W istocie skarżąca podważa zaakceptowane przez Sąd ustalenia faktyczne w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, co jak wskazano jest niedopuszczalne. Dodać należy, że jeżeli na skutek błędnej wykładni prawa materialnego okazać się może, iż organy administracyjne nie dokonały koniecznych ustaleń faktycznych, od których zależne jest zastosowanie tego prawa, to także i w tej sytuacji właściwą podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarżąca w rozpoznawanej sprawie nie sformułowała w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.

Reasumując stwierdzić należy, że zawarty w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego w istocie sprowadza się do kwestionowania oceny legalności ustalonego stanu faktycznego.

Jak już wyżej NSA wskazał, zarzut taki jest chybiony, w sytuacji gdy z jego uzasadnienia wynika, że kwestionowane są okoliczności faktyczne, a brak zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Z przyczyn wyżej wskazanych skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).