Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego J.U. po rozpoznaniu w dniu 18 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt II SAB/Kr 105/16 w sprawie ze skargi L.S. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz L.S. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 105/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.S. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał Prezydenta Miasta K. do wydania aktu lub dokonania czynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2016r. - w terminie 14 dni, stwierdził, że Prezydent Miasta K. dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącego L.S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

L.S. wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta K., dalej jako "Prezydent Miasta", polegającą na błędnym uznaniu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną i zaniechaniu udzielenia tej informacji. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej w określonym terminie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że wnioskiem z [...] kwietnia 2016 r. wniósł o wydanie kserokopii dokonanego w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane zgłoszenia remontu lokalu wraz z uzupełnieniem. Natomiast pismem z dnia 25 kwietnia 2016 r. organ poinformował skarżącego, że informacja, o którą wystąpił nie jest informacją publiczną, ponieważ zgłoszenie jest dokumentem prywatnym.

Skarżący wskazał, że stanowisko Prezydenta Miasta zaprezentowane w piśmie z dnia 25 kwietnia 2016 r. jest sprzeczne z ugruntowanym orzecznictwem sądowym oraz, że stanowisko organu prowadzi do ograniczenia celu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2001 nr 112 poz. 1198 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", jakim jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Owego stanu nie da się ustalić na podstawie informacji o tym, czy organ wniósł sprzeciw, czy też milcząco przyjął dokonane zgłoszenie. Z informacji tej nie wynika bowiem jakie roboty budowlane zostały zgłoszone i jaki jest zakres zgłoszonych robót budowlanych. Z uwagi na specyfikę postępowania w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych wyłącznie treść samego zgłoszenia pozwala na ustalenie stanu "sprawy publicznej". Skoro ustawodawca z jakiegoś powodu uznał, że zgłoszenie robót budowlanych w razie braku sprzeciwu samoistnie stanowi podstawę prowadzenia robót budowlanych, czyli zgłoszenia przygotowanemu przez inwestora przypisuje się taką samą funkcję (urzędową, publiczną) jak wydanemu przez organ pozwoleniu na budowę, to nie ma żadnego uzasadnienia dla przyjęcia poglądu, że zgłoszenie robót budowlanych jest wyłączone z zakresu przedmiotowego u.d.i.p. Skarżący wskazał też, że nie ma żadnych wątpliwości, iż kserokopia pozwolenia na budowę może zostać uzyskana w trybie informacji publicznej. Analogicznie powinno być w odniesieniu do dokumentu zgłoszenia, który z uwagi na takie, a nie inne zachowanie organu nabiera mocy urzędowy określa przedmiot i parametry inwestycji, tak jak czyni to pozwolenie na budowę.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko zgodnie z którym zgłoszenie robót budowlanych nie jest informacją publiczną, lecz jedynie dokumentem prywatnym. Podniesiono, że zgłoszenie robót budowlanych jest czynnością materialno-techniczną, która nie wszczyna postępowania administracyjnego. Brak sprzeciwu w terminie 30 dni stanowi zgodę organu na przystąpienie do realizacji inwestycji. Brak jest w aktach takiego postępowania dokumentów urzędowych stanowiących informację publiczną. Ponadto wskazano, że w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. poinformowano wnioskodawcę nie tylko o fakcie przyjęcia zgłoszenia, ale również o zakresie robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Skarżący został w ten sposób wyczerpująco poinformowany o sposobie załatwienia sprawy dotyczącej przedmiotowego zgłoszenia.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie kwestią sporną był fakt czy żądanie udostępnienia kserokopii zgłoszenia robót budowlanych może zostać uznane za żądanie udostępnienia informacji publicznej, skoro zgłoszenie zdaniem organu jest dokumentem prywatnym.

Sąd I instancji zaznaczył, że art. 6 u.d.i.p. wylicza jedynie przykładowo rodzaje i źródła informacji publicznej, nie tworząc w tym zakresie zamkniętego katalogu, na co bezpośrednio wskazuje sformułowanie "udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o (...)". Oznacza to, że o zakwalifikowaniu informacji jako informacji publicznej decyduje treść i charakter informacji.

Następnie WSA wskazał, że w niniejszej sprawie formą działania organu administracji publicznej było milczące "przyjęcie zgłoszenia". Ustawodawca wprowadzając w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), dalej jako "prawo budowlane", procedurę "zgłoszenia robót budowlanych" uregulował ją w taki sposób, że akceptacja zgłoszenia nie wymaga wytworzenia żadnego aktu administracyjnego (dokumentu urzędowego), co nie oznacza, że nie wymaga żadnego działania. Działania te (sprawdzenie zgłoszenia i załączników) jednakże nie mają formy pisemnej. Niemniej jednak milcząco "przyjęte" czyli zaakceptowane przez organ administracji publicznej zgłoszenie zamiaru wykonania robót, traci charakter dokumentu ściśle prywatnego. W przypadkach przewidzianych bowiem w art. 29 i 30 prawa budowlanego na podstawie tak dokonanego zgłoszenia obywatel uzyskuje prawo do legalnego prowadzenia robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu oraz do rozpoczęcia ich w określonym przepisami i sprecyzowanym w zgłoszeniu terminie. W ocenie WSA nie jest zatem możliwa do zaakceptowania taka interpretacja przepisów zgodnie z którą udostępnieniu podlegałaby decyzja o pozwoleniu na budowę (jako dokument urzędowy) na podstawie której prowadzone są określone roboty budowlane, a udostępnieniu nie podlegałoby zgłoszenie, tylko dlatego że sporządzone zostało zgodnie z wymogami ustawy przez inwestora a nie przez organ administracyjny, choć wywołuje podobny do decyzji o pozwoleniu na budowę skutek prawny.

Sąd wskazał, że podziela pogląd zgodnie z którym o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów k.k., lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie odpowiedź na wniosek została udzielona w ustawowym terminie 14 dni, a odmowa wynikała z takiej a nie innej interpretacji ustawy dokonanej przez organ. W ocenie WSA rozumienie i interpretacja tej ustawy nadal nastręcza trudności i nie można czynić organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa z powodu dokonania interpretacji odmiennej niż dokonał jej skarżący. Sąd uznał więc, że odmowa udzielenia informacji nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Nie ma zatem również podstaw do wymierzenia organowi z tego tytułu grzywny.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Prezydent Miasta zaskarżając ten wyrok w całości. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

W zakresie przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez nieoddalenie skargi, w sytuacji, gdy nie istniały podstawy do uwzględnienia skargi.

W zakresie prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zgłoszenie robót budowlanych stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że zgłoszenie robót budowlanych nie stanowi informacji publicznej.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, według norm powszechnie obowiązującego prawa, ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L.S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Podtrzymując argumentację, którą prezentował dotychczas, wskazał, że w jego przekonaniu wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy, zaś skarga kasacyjna całkowicie bezzasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Według art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei art. 6 u.d.i.p. wylicza jedynie przykładowo rodzaje i źródła informacji publicznej, nie tworząc w tym zakresie zamkniętego katalogu, na co bezpośrednio wskazuje sformułowanie "udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o (...)". Oznacza to, że o zakwalifikowaniu informacji jako informacji publicznej decyduje treść i charakter informacji. W niniejszej sprawie formą działania organu administracji publicznej jest milczące "przyjęcie zgłoszenia". Ustawodawca wprowadzając w ustawie – Prawo budowlane procedurę "zgłoszenia robót budowlanych" uregulował ją w taki sposób, że akceptacja zgłoszenia nie wymaga wytworzenia żadnego aktu administracyjnego (dokumentu urzędowego), co nie oznacza, że nie wymaga żadnego działania. Działania te (sprawdzenie zgłoszenia i załączników) nie muszą mieć formy pisemnej. Niemniej jednak milcząco "przyjęte" czyli zaakceptowane przez organ administracji publicznej zgłoszenie zamiaru wykonania robót, traci charakter dokumentu ściśle prywatnego. W przypadkach przewidzianych bowiem w art. 29 i 30 Prawa budowlanego na podstawie tak dokonanego zgłoszenia obywatel uzyskuje prawo do legalnego prowadzenia robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu oraz do rozpoczęcia ich w określonym przepisami i sprecyzowanym w zgłoszeniu terminie. Nie jest możliwa zatem do zaakceptowania taka interpretacja przepisów, zgodnie z którą udostępnieniu podlegałaby decyzja o pozwoleniu na budowę (jako dokument urzędowy), na podstawie której prowadzone są określone roboty budowlane, a udostępnieniu nie podlegałoby zgłoszenie, tylko dlatego, że sporządzone zostało zgodnie z wymogami ustawy przez inwestora a nie przez organ administracyjny, choć wywołuje podobny do decyzji o pozwoleniu na budowę skutek prawny (por. wyrok NSA z 24.08.2017 r., sygn. akt I OSK 12/16).

Zwrócić należy również uwagę na to, że z dniem 28 czerwca 2015 r. w Prawie budowalnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) został dodany przepis art. 30a, w myśl którego w przypadku zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, organ administracji architektoniczno-budowlanej zamieszcza w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej obsługującego go urzędu w terminie 3 dni od dnia:

1) doręczenia zgłoszenia - informację o dokonaniu zgłoszenia, zawierającą imię i nazwisko albo nazwę inwestora oraz adres i opis projektowanego obiektu;

2) wniesienia sprzeciwu - informację o dacie jego wniesienia;

3) upływu terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 - informację o braku wniesienia sprzeciwu.

Nałożenie na organ obowiązku zamieszczenia informacji ogólnodostępnej o zgłoszeniu wybranych typów budów wskazuje na intencję prawodawcy udostępniania informacji o robotach budowlanych, które z uwagi na ich rodzaj i charakter powinny być znane opinii publicznej. Nie oznacza to jednak, że informacje o innych kategoriach robót budowlanych wymagających zgłoszenia, niewymienione w art. 30a Prawa budowlanego, nie podlegają reżimowi przewidzianemu w u.d.i.p. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który skład orzekający podziela, zgodnie z którym o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe. Nie można zawężać tego pojęcia i utożsamiać dostępu do informacji publicznej tylko z dostępem do dokumentów. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań (por. na przykład wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. I OSK 2215/11). Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów k.k., lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną. Skoro milczeniu organu administracji architektoniczno-budowlanej, który przyjmuje zgłoszenie inwestora, prawodawca przypisuje określony skutek prawny, to należy uznać, że zgłoszenie robót budowlanych podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Przyjęcie poglądu przeciwnego oznaczałoby wyłączenie spod kontroli społecznej, jaką jest dostęp do informacji publicznej, jednego z obszarów działania organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i stanowi efekt dokonanej kontroli sądowej zaskarżonego aktu. Skarżący musi połączyć ten przepis z innymi przepisami prawa materialnego lub procesowego, których naruszenie, w jego ocenie, skutkowało właśnie nieprawidłowym wynikiem przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.