Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Aldona Gąsecka - Duda SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Ł.S. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta K. do wydania aktu lub dokonania czynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 12 kwietnia 2016r. - w terminie 14 dni II. stwierdza, że Prezydent Miasta K. dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącego Ł.S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Ł.S. wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta K. polegającą na błędnym uznaniu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną i zaniechaniu udzielenia tej informacji. Skarżący wniósł o:

- zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej w określonym terminie,

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że wnioskiem z 12.04.2016 r. wniósł o wydanie kserokopii dokonanego w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane zgłoszenia remontu lokalu wraz z uzupełnieniem.

Pismem z dnia 25.04.2016 r. organ poinformował skarżącego, że informacja, o którą wystąpił nie jest informacją publiczną, ponieważ zgłoszenie jest dokumentem prywatnym.

Podniesiono, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do problematyki z tego zakresu.

Dalej skarżący wskazał, że stanowisko Prezydenta Miasta K. zaprezentowane w piśmie z dnia 25.04.2016 r. jest sprzeczne z ugruntowanym orzecznictwem sądowym. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 29.02.2012 r., sygn. l OSK 2215/11, LEX nr 1122883: "1. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u. d. i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. 2. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. 3. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów k.k., lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną.". Tymczasem stanowisko organu prowadzi do ograniczenia celu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Celem tym jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych" (postanowienie NSA z dnia 18.02.2010 r., sygn. akt: II SAB/Wa 197/09, OSP 2011, nr 9, poz. 94), w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Owego stanu nie da się ustalić na podstawie informacji o tym, czy organ wniósł sprzeciw, czy też milcząco przyjął dokonane zgłoszenie. Z informacji tej nie wynika bowiem jakie roboty budowlane zostały zgłoszone i jaki jest zakres zgłoszonych robót budowlanych. Z uwagi na specyfikę postępowania w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych wyłącznie treść samego zgłoszenia pozwala na ustalenie stanu "sprawy publicznej". Skoro ustawodawca z jakiegoś powodu uznał, że zgłoszenie robót budowlanych w razie braku sprzeciwu samoistnie stanowi podstawę prowadzenia robót budowlanych, czyli zgłoszeniu przygotowanemu przez inwestora przypisuje się taką samą funkcję (urzędową, publiczną) jak wydanemu przez organ pozwoleniu na budowę, to nie ma żadnego uzasadnienia dla przyjęcia poglądu, że zgłoszenie robót budowlanych jest wyłączone z zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Poza tym w przypadku specyficznej formy działania administracji publicznej, jaką jest milczenie organu nie dochodzi do żadnej aktywności i brak jest jakiegokolwiek dokumentu urzędowego mającego potwierdzać zachowanie organu. Informację urzędową na temat braku wniesienia sprzeciwu można pozyskać, poprzez wystąpienie o wydanie zaświadczenia Równie dobrze można wystąpić z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej na temat faktu wydania lub nie pozwolenia na budowę, jego daty, ostateczności itp.

Niezależnie od tego nie ma żadnych wątpliwości, że kserokopia pozwolenia na budowę może zostać uzyskana w trybie informacji publicznej. Analogicznie powinno być w odniesieniu do dokumentu zgłoszenia, który z uwagi na takie, a nie inne zachowanie organu nabiera mocy urzędowy określa przedmiot i parametry inwestycji, tak jak czyni to pozwolenie na budowę. Czymś niebywałym byłoby zatem ograniczanie dostępu do informacji na temat robót mniej skomplikowanych objętych zgłoszeniem przy braku takich ograniczeń wobec objętych pozwoleniem budowę. Właściwe jest zatem przyjęcie, że podobny skutek wywołują zgłoszenie i pozwolenie na budowę, bowiem są to wprawdzie odmienne formy działania administracji, lecz realizujące ten sam cel, jak i na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej. Nie jest również tak, że zgłoszenie robót budowlanych odpowiada jedynie wnioskowi o wydanie pozwolenia na budowę, lecz również pozwoleniu na budowę, poprzez ujęcie w nim przedmiotu budowlanych.

Mając na uwadze powyższe Prezydent Miasta K. znajduje się aktualnie w stanie bezczynności, naruszając tym samym obowiązujące regulacje.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko co do uznania, że zgłoszenie robót budowlanych nie jest informacją publiczną, lecz jedynie dokumentem prywatnym. Podniesiono, że zgłoszenie robót budowlanych jest czynnością materialno - techniczną, która nie wszczyna postępowania administracyjnego. Brak sprzeciwu w terminie 30 dni stanowi zgodę organu na przystąpienie do realizacji inwestycji. Brak jest w aktach takiego postępowania dokumentów urzędowych stanowiących informację publiczną. Ponadto wskazano, że w piśmie z dnia 12 kwietnia 2016 r. poinformowano wnioskodawcę nie tylko o fakcie przyjęcia zgłoszenia, ale również o zakresie robót budowlanych objętych zgłoszenia. Skarżący został w ten sposób wyczerpująco poinformowany o sposobie załatwienia sprawy dotyczącej przedmiotowego zgłoszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność, gdyż skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05 LEX nr 236545).

W dalszej kolejności wskazać należy, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.), zwana dalej ustawą.

Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki posiadają także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314).

W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Z obowiązku udostępnienia informacji publicznej na wniosek zainteresowanego organ jest zwolniony w przypadku, gdy żądana informacja została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 10 ust. 1 ustawy, por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 462/11, LEX nr 990254).

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną był fakt czy żądanie udostępnienia kserokopii zgłoszenia robót budowlanych może zostać uznane za żądanie udostępnienia informacji publicznej, skoro zgłoszenie zdaniem organu jest dokumentem prywatnym a nie urzędowym.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że art. 6 ustawy wylicza jedynie przykładowo rodzaje i źródła informacji publicznej, nie tworząc w tym zakresie zamkniętego katalogu, na co bezpośrednio wskazuje sformułowanie "udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o (...)". Oznacza to, że o zakwalifikowaniu informacji jako informacji publicznej decyduje treść i charakter informacji.

W niniejszej sprawie formą działania organu administracji publicznej było milczące "przyjęcie zgłoszenia". Ustawodawca wprowadzając w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) procedurę "zgłoszenia robót budowlanych" uregulował ją w taki sposób, że akceptacja zgłoszenia nie wymaga wytworzenia żadnego aktu administracyjnego (dokumentu urzędowego), co nie oznacza, że nie wymaga żadnego działania. Działania te (sprawdzenie zgłoszenia i załączników) jednakże nie mają formy pisemnej. Niemniej jednak milcząco "przyjęte" czyli zaakceptowane przez organ administracji publicznej zgłoszenie zamiaru wykonania robót, traci charakter dokumentu ściśle prywatnego. W przypadkach przewidzianych bowiem w art. 29 i 30 prawa budowlanego na podstawie tak dokonanego zgłoszenia obywatel uzyskuje prawo do legalnego prowadzenia robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu oraz do rozpoczęcia ich w określonym przepisami i sprecyzowanym w zgłoszeniu terminie. Nie jest możliwa zatem do zaakceptowania taka interpretacja przepisów zgodnie z którą udostępnieniu podlegałaby decyzja o pozwoleniu na budowę (jako dokument urzędowy) na podstawie której prowadzone są określone roboty budowlane, a udostępnieniu nie podlegałoby zgłoszenie, tylko dlatego że sporządzone zostało zgodnie z wymogami ustawy przez inwestora a nie przez organ administracyjny, choć wywołuje podobny do decyzji o pozwoleniu na budowę skutek prawny. (tak np. NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2013r. sygn. I OSK 80/13).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2012r. sygn. I OSK 2215/11, zgodnie z którym o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów k.k., lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z § 1a art. 149 jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W niniejszej sprawie wniosek o udostepnienie informacji publicznej został przesłany do organu w dniu 12 kwietnia 2016 r. Odpowiedź na wniosek – choć odmowna - została udzielona w dniu 26 kwietnia 2016 r., czyli w ustawowym terminie 14 dni, a odmowa wynikała z takiej a nie innej interpretacji ustawy dokonanej przez organ. Rozumienie i interpretacja tej ustawy nadal nastręcza trudności i nie można czynić organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa z powodu dokonania interpretacji odmiennej niż dokonał jej Skarżący. Sąd zatem uznał, że odmowa udzielenia informacji nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Nie ma zatem również podstaw do wymierzenia organowi z tego tytułu grzywny.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 149 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.