Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2647/19 w sprawie ze sprzeciwu Powiatu B. od decyzji Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dnia 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 lutego 2020 r. oddalił sprzeciw Powiatu B. od decyzji Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie sprzeciwu bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez oddalenie sprzeciwu, pomimo bezpodstawnego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji;

2) art. 151a § 2 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa przez oddalenie sprzeciwu, pomimo że organ odwoławczy mimo zebrania materiału dowodowego nie rozpatrzył go w sposób wyczerpujący i pomimo dostępu do niezbędnej dokumentacji pozwalającej na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, uchylił to rozstrzygnięcie.

Dodatkowo skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów na okoliczność wykazania, że działka, której dotyczy sprawa, na dzień 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w pasie drogowym drogi publicznej i tym samym była zajęta pod drogę publiczną w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Z treści art. 64e ppsa wynika, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Nie chodzi zatem o ocenę przez organ odwoławczy przepisów, które naruszył organ I instancji, ale o ocenę czy spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższa decyzja nie wypowiada się zatem odnośnie kwestii materialnoprawnych i nie rozstrzyga też o słuszności lub braku wydania przez organ takiego, czy innego rozstrzygnięcia dotyczącego praw lub obowiązków strony. Stwierdza jedynie, że przeprowadzone postępowanie miało wady uniemożliwiające wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Zadaniem Sądu pierwszej instancji, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a.

Reasumując, oznacza to, że w obowiązującym stanie prawnym sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji, bada jedynie czy w sprawie wystąpiły przesłanki uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, przy czym sąd ten nie ustala czy przesłanki te były tożsame ze wskazanymi w decyzji kasatoryjnej.

Przechodząc do rozpoznania poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że zakres postępowania wyjaśniającego wyznaczony jest treścią przepisu art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Oznacza to, że postępowanie prowadzone przez właściwego wojewodę musi zmierzać do ustalenia trzech okoliczności, tj. czy nieruchomość objęta postępowaniem w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowiła ich własności oraz czy została zajęta pod drogę publiczną. Zacytowany przepis stanowi bowiem podstawę wywłaszczenia nieruchomości objętej jego działaniem i jako taki w związku z ochroną prawa własności wynikającą z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP musi podlegać wykładni ścisłej, również w tym zakresie, że niedopuszczalne jest jego zastosowanie w przypadku gdy przesłanki przejęcia własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nie zostały udowodnione a jedynie uprawdopodobnione. Uprawdopodobnienie jedynie wystąpienia przesłanek zastosowania tego przepisu godziłoby bowiem w zasady ochrony prawa własności określone w Konstytucji RP.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że sporna nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Sporne natomiast jest to, czy organ pierwszej instancji ustalił z całą pewnością, że działka ta we wspomnianej dacie zajęta była pod drogę publiczną i w związku z tym znajdowała się we władaniu podmiotu prawa publicznego, na którego rzecz ma nastąpić przejęcie własności. W tym miejscu należy wskazać, że okoliczności tej nie potwierdza mapa z projektem podziału nieruchomości przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] lipca 2017 r., gdyż nie zawiera adnotacji uprawnionego geodety, że obrazuje ona stan faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 r. Adnotacji tej nie może zastąpić oświadczenie geodety będącego pracownikiem Starostwa Powiatowego w B. Powiat ten jest bowiem jednostką, na rzecz której ma nastąpić przejęcie własności spornej nieruchomości. Oznacza to, że oświadczenie to jest obarczone niedającymi się usunąć wątpliwościami co do jego rzetelności, a zatem nie daje ono pewności co do stanu nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. wymaganej na gruncie analizowanego przepisu. Ponadto należy odnotować, że organ odwoławczy w wyniku zwrócenie się do geodety, który sporządził mapę przyjętą do zasobu geodezyjnego i kartograficznego o potwierdzenie, że sporna działka 31 grudnia 1998 r. była zajęta na drogę publiczną, nie uzyskał takiego zapewnienia. W sytuacji takiej brak jest jednoznacznego potwierdzenia, że sporna działka położona była w dniu 31 grudnia 1998 r. w pasie drogi publicznej i znajdowała się we władaniu podmiotu publicznego, na którego rzecz ma nastąpić przejęcie własności.

Należy zaznaczyć, że organ odwoławczy wskazał na dopuszczalność posłużenia się w postępowaniu dowodem pośrednim w postaci wykonanych przed 1 stycznia 1999 r. zdjęć lotniczych z naniesionymi granicami dziełek geodezyjnych potwierdzającymi istnienie drogi publicznej i jej przebieg wraz z pasem drogowym przez sporną działkę. Warunku tego nie spełniają natomiast zdjęcia lotnicze, na które powołuje się autor skargi kasacyjnej. Pozbawione są one bowiem granic działek, co skutecznie uniemożliwia stwierdzenie czy sporna nieruchomość była zajęta na drogę publiczną bądź też znajdowała się w jej pasie. Zauważyć w tym miejscu należy, że przebieg granic działek jest wynikiem ustaleń geodezyjnych, a nie przebiegu naturalnych bądź zbliżonych do nich linii terenowych. Uwidocznienie na zdjęciu lotniczym określonych obiektów nie może zatem zostać uznane za potwierdzenie przebiegu granic działek geodezyjnych, a tym samym wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie potwierdza, że sporna nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. była zajętą pod drogę publiczną. Oznacza to, że rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji nie wykazał, że sporna nieruchomość z całą pewnością spełniała warunki wskazane w art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Tym samym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało zgodzić się z oceną Sądu pierwszej instancji o braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ odwoławczy przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego regulujących zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego i oceny dowodów. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 151a § 2 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa okazał się niezasadny.

Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji nie wykazał spełnienia przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną zaszła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Odnotować przy tym należy, że zakres tego postępowania wskazywał na konieczność ustalenia zasadniczej części stanu faktycznego sprawy, w związku z czym przekraczał on zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które zgodnie z art. 136 kpa może przeprowadzić organ odwoławczy. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki obligujące organ odwoławczy do wydania decyzji kasatoryjnej. Tym samym za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 151a § 2 ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadził dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej, gdyż dowody te nie zostały opatrzone żadnymi datami, w związku z czym nie sposób jest ustalić daty, na którą obrazują one stan faktyczny spornej działki. Oznacza to, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego były one nieprzydatne do wykazania, że na dzień 31 grudnia 1998 r. działka ta znajdowała się w pasie drogowym drogi publicznej.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a ppsa, orzekł jak w sentencji.