Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Powiatu [...] od decyzji Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dnia [...] stycznia 1999 r. własności nieruchomości oddala sprzeciw.

Decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa własności nieruchomości i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny;

Wnioskiem z [...] sierpnia 2017 r. Powiat [...] wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] m2, zajętej pod drogę powiatową, stanowiącej własność G. B..

Decyzją z [...] marca 2018 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności ww. nieruchomości.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożył G. B..

Decyzją z [...] listopada 2019 r. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i wskazał, że stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.

Minister podniósł, że we wspomnianej dacie właścicielami działki nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]), byli H. B. i G.B.. Z kolei H. B. zmarł [...] września 2002 r., a spadek po nim nabyli G. B., G. B., J. B., M. M. i M. B.. Na podstawie umowy o dział spadku, zniesienia współwłasności i ustanowienia służebności z [...] grudnia 2017 r. aktualnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest G. B., co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Zatem, w ocenie organu, pozostaje bezsporne, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego.

Organ wskazał następnie, że art. 73 ustawy z 13 października 1990 r. dotyczy tylko nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Podniósł, że jednym z podstawowych i najpewniejszych dowodów na wykazanie zajętości danej nieruchomości pod drogę publiczną jest mapa sporządzona dla celów prawnych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego, włączona do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego wraz z adnotacją, że przedstawia stan urządzenia drogi i pasa drogowego na 31 grudnia 1998 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2014 r., sygn. akt: I OSK 2637/12).

W ocenie Ministra, w niniejszej sprawie Wojewoda nie wykazał w sposób należyty zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się mapa z projektem podziału nieruchomości przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2017 r., pod nr [...], z której wynika zajęcie działki nr [...] pod drogę. Jednakże, nie może ona stanowić samodzielnego dowodu w niniejszej sprawie, gdyż brak jest na niej adnotacji geodety uprawnionego, że przedstawia stan na dzień 31 grudnia 1998 r.

Wystarczającego dowodu dla wykazania przesłanki zajętości nie może również stanowić, zdaniem organu, oświadczenie P. J. z [...] sierpnia 2017 r., z którego wynika, że działka nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w liniach rozgraniczających pasa drogi nr [...]. Organ podniósł, że choć P. J. posiada uprawnienia geodezyjne, to jest pracownikiem Starostwa Powiatowego w [...], tj. pracownikiem zainteresowanego powiatu. Z tej przyczyny jego oświadczenie nie może stanowić jedynego i wystarczającego dowodu dla potwierdzenia zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 867/18).

Organ wskazał również, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych tylko uprawniony geodeta, sporządzający mapę podziału, może wyjaśnić budzącą wątpliwości okoliczność, jaką jest, między innymi, określenie stanu drogi na dzień 31 grudnia 1998 r. Osoba ta, jako profesjonalista, posiada niezbędne informacje w tym zakresie (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2199/18).

Minister wskazał, że pismem z [...] września 2019 r. zwrócił się do Z.L., autora ww. mapy z projektem podziału nieruchomości, o potwierdzenie czy działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Pismem z [...] października 2019 r. Z. L. poinformował jednak, że nie ma definitywnej wiedzy na ten temat.

Organ podniósł, że do wykazania przesłanki zajętości możliwe jest przedstawienie także innych dokumentów, które umożliwią ustalenie dokładnego przebiegu granic drogi publicznej na danym gruncie w dacie 31 grudnia 1998 r., w postaci np. dokonanego przez geodetę uprawnionego porównania map sprzed 1998 r. z mapami późniejszymi, bądź aktualnym stanem faktycznym i stwierdzenia, że stan przedstawiony na mapach sprzed 31 grudnia 1998 r. nie uległ zmianie w czasie późniejszym. Istotne dla ustalenia stanu zajęcia nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. mogą być również zdjęcia lotnicze sprzed 1 stycznia 1999 r. z nałożonymi granicami działek ewidencyjnych, gdyż pozwalają one na odtworzenie stanu zagospodarowania działki oraz nieruchomości sąsiednich, który przesądzać może o drogowym charakterze nieruchomości.

Podsumowując, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien wyjaśnić jaki był stan faktyczny przedmiotowej nieruchomości, a powzięte ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w dokumentacji geodezyjnej, potwierdzonej przez uprawnionego geodetę, przedstawiającej przebieg drogi nr [...] zgodnie ze stanem na 31 grudnia 1998 r. (por. wyroki WSA w Warszawie: z 26 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1628/09, z 23 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 84/10, z 18 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1274/10).

Końcowo Minister wskazał na zebrane w sprawie dokumenty dotyczące spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego. W ocenie organu, nie można jednak prawidłowo ocenić, czy również na danej nieruchomości było sprawowane władztwo publiczne, w sytuacji gdy nierozstrzygnięta pozostaje kwestia zakresu zajętości nieruchomości pod drogę.

Sprzeciw od powyższej decyzji Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju złożył Powiat [...] zarzucając tej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, pomimo że nie zachodziły przesłanki do zastosowania ww. przepisu, gdyż decyzja Wojewody [...] nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania wskazanych przez organ odwoławczy;

2) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 oraz 80 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem pomimo zebrania materiału dowodowego organ odwoławczy nie rozpatrzył go w sposób wyczerpujący i pomimo dostępu w toku postępowania do niezbędnej dokumentacji, na podstawie której można w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzić prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszejI instancji, uchylił przedmiotową decyzję, a ponadto pominął w treści uzasadnienia kluczowe w sprawie dowody.

Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew stanowisku Ministra decyzja Wojewody [...] nie została wydana jedynie w oparciu o oświadczenie P. J. z [...] sierpnia 2017 r. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji zostały przedstawione dowody w postaci zdjęcia lotniczego obrazującego stan nieruchomości przed 1998 r. wraz z pismem z [...] stycznia 2018 r. W ocenie skarżącego, analiza wyżej wymienionych dokumentów, dokonania której zaniechał organ odwoławczy, musi prowadzić do wniosku, że stan zajętości przedmiotowej nieruchomości nie uległ zmianie. Dokumenty te są zatem wystarczające dla stwierdzenia, że nieruchomość również w badanym okresie zajęta była pod drogę publiczną (por. wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1448/15). Minister naruszył art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 oraz 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pominął dowód, który jak sam określił w uzasadnieniu, umożliwiał wyjaśnienie okoliczności spornej, tj. ustalenie dokładnego przebiegu granic drogi publicznej. Nie zostały zatem spełnione przesłanki dla wydania decyzji kasacyjnej, gdyż niezbędne dowody zostały złożone, a następnie prawidłowo ocenione przez organ pierwszej instancji.

W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rozwoju wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Jego przedmiotem jest decyzja Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju, którą organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. stwierdzającą nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Powiat [...] własności nieruchomości położonej w obrębie [...], g. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, zajętej pod drogę publiczną, i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpoznania.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej jako "kpa"). Zgodnie z powołanym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zatem, dla wydania decyzji w tym trybie konieczne jest stwierdzenie, że przy rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Przy tym, organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Tym samym, treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa powinna być interpretowana łącznie z art. 136 kpa określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 kpa, stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 kpa).

Przedmiotowe postępowanie prowadzone było na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 13 października 1998 r." Powołany przepis obliguje organ do zbadania, czy w sprawie wystąpiły w dacie 31 grudnia 1998 r. przesłanki umożliwiające stwierdzenie nabycia z mocy prawa danej nieruchomości pod drogę publiczną, tj. 1) nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, 2) była zajęta pod drogę publiczną oraz 3) pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Tylko łączne wystąpienie powołanych przesłanek umożliwia organowi wydanie decyzji stwierdzającej zaistnienie, na dzień 1 stycznia 1999 r., skutku wywłaszczeniowego. Przy tym, w orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że ze względu na wywłaszczeniowy charakter art. 73 ust. 1 ustawy, musi on być wykładany ściśle, a określone w nim przesłanki wykazane, a nie tylko uprawdopodobnione.

Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie wykazano w sposób wystarczający spełnienia wskazanej w art. 73 ust. 1 ustawy przesłanki zajętości nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Rację ma organ odwoławczy, że do wykazania tej przesłanki nie jest wystarczająca przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2017 r. mapa z projektem podziału nieruchomości. Brak jest bowiem na niej adnotacji geodety uprawnionego, że przedstawia stan na dzień 31 grudnia 1998 r. Trafnie również uznał organ, że w okolicznościach niniejszej sprawy, jedynego i wystarczającego dowodu na okoliczność zajęcia nieruchomości pod drogę w dacie 31 grudnia 1998 r. nie może stanowić oświadczenie P. J., geodety uprawnionego. Choć bowiem osoba ta posiada uprawnienia geodezyjne, to jednocześnie jest pracownikiem jednostki samorządu terytorialnego zainteresowanej wynikiem rozstrzygnięcia w sprawie.

Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżącego Powiatu, że zebrana w sprawie dokumentacja, a w szczególności znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia lotnicze obrazujące stan nieruchomości przed 1998 r., pozwala w sposób nie budzący wątpliwości potwierdzić zajętość przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną. W ocenie Sądu, wspomniane zdjęcia lotnicze nie mogą stanowić jedynego dowodu na potwierdzenie zajęcia nieruchomości pod drogę w sytuacji gdy brak jest, jak w niniejszej sprawie, bezpośredniego dowodu na to zajęcie w postaci dokumentów geodezyjnych umożliwiających ustalenie dokładnego przebiegu granic drogi publicznej na dzień 31 grudnia 1998 r. Zdjęcia lotnicze, obrazujące stan przed 1998 r., mogą co najwyżej stanowić dowód pośredni, pomocniczy. Dodać trzeba, że niewątpliwe ustalenie przebiegu drogi publicznej na dzień 31 grudnia 1998 r. nabiera szczególnie istotnego znaczenia w takich okolicznościach jak w niniejszej sprawie, gdzie od początku postępowania właściciel objętej wywłaszczeniem nieruchomości konsekwentnie kwestionuje zajęcie całej powierzchni działki nr [...] pod drogę publiczną (pismo G. B. z [...] marca 2018 r., odwołanie G. B. z [...] kwietnia 2018 r. od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r.).

Warto przy tym dostrzec, że organ odwoławczy podjął próbę uzupełnienia zebranego materiału dowodowego o potwierdzenie przez geodetę uprawnionego, który sporządził przyjętą do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2017 r. mapę z projektem podziału nieruchomości, o potwierdzenie, czy działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Autor mapy poinformował jednak, że nie ma definitywnej wiedzy na temat zajętości przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną.

Wobec powyższego, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego co do konieczności uchylenia, na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzji Wojewody [...]. Ustalenie budzącej wątpliwości okoliczności, tj. określenie przebiegu drogi na dzień 31 grudnia 1998 r. jest koniecznym do wyjaśnienia istotnym zakresem sprawy i ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie stanu zajętości gruntu prywatnego, lub ewentualnie jego części, pod drogę publiczną jest bowiem warunkiem koniecznym do zastosowania w sprawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Natomiast brak możliwości wykazania zajęcia gruntu pod drogę skutkować będzie odmową stwierdzenia nabycia własności przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa.

Podsumowując, prawidłowo organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 kpa, stwierdzając i wykazując istnienie wad postępowania Wojewody [...]. Zawarł też prawidłowe, konkretne i jasne wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), orzekł jak w sentencji.