Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Syta, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] w sprawie wprowadzenia zakazu używania materiałów i środków pirotechnicznych oddala skargę.

Uchwałą z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] Rada Miejska w sprawie wprowadzenia zakazu używania materiałów i środków pirotechnicznych na podstawie art. 40 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwaliła, że w celu zapewnienia spokoju i porządku publicznego a także bezpieczeństwa mieszkańców wprowadza się na terenie Miasta i Gminy zakaz używania materiałów i środków pirotechnicznych o działaniu hukowym i błyskowym, zwanych potocznie "fajerwerkami" (§ 1 uchwały). Zakaz ten ma nie obowiązywać w dniach 31 grudnia i 1 stycznia każdego roku kalendarzowego (§ 2 uchwały). W § 3 uchwały wprowadzono karę grzywny wymierzanej w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach, której podlegają podmioty naruszające zakaz określony w § 1 uchwały.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] wydanym z upoważnienia Wojewody przez I Wicewojewodę na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z póżn .zm.), stwierdzono nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie wprowadzenia zakazu używania materiałów i środków pirotechnicznych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru stwierdził, że w jego ocenie uchwała nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2007 r. narusza art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści tego przepisu w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Takie przepisy mogą też przewidywać za ich naruszenie karę grzywny wymienioną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.

O dopuszczalności uregulowania określonej materii w drodze przepisów porządkowych przesądza zbieg dwóch koniecznych przesłanek: materia ta nie jest regulowana w przepisach powszechnie obowiązujących oraz uregulowanie takie jest niezbędne dla ochrony wymienionych przez ustawodawcę dóbr, a mianowicie życia lub zdrowia, albo dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

W ocenie organu nadzoru w niniejszej sprawie nie została spełniona druga z wymienionych przesłanek stanowienia przepisów porządkowych.

Precyzyjne zdefiniowanie pojęcia "spokój i porządek publiczny" nie jest możliwe. Według E. Ochendowskiego (Prawotwórcza funkcja gminy, RPEiS nr 2 str. 30-31) "ogólnie można stwierdzić, że porządek i spokój publiczny to pewien stan zewnętrzny, polegający na przestrzeganiu przez ludność zasad współżycia społecznego".

Zakłócenie spokoju i porządku publicznego interpretuje się w ten sposób, że polega ono na wywołaniu takiego stanu, który w danym miejscu, czasie, okolicznościach i zgodzie z przyjętymi zwyczajami i obowiązującymi przepisami uważa się za nienormalny i który odczuwany jest jako utrudnienie lub uniemożliwienie ludziom normalnego zachowania się w miejscach dostępnych dla bliżej nieokreślonej liczby osób.

Przepis § 1 ww. uchwały stanowi ogólnie, iż zakaz używania materiałów i środków pirotechnicznych będzie obowiązywał na terenie Miasta i Gminy. Zakaz ten będzie zatem aktualny w każdym miejscu znajdującym się na terenie Gminy, tj. nie tylko w miejscu publicznym ale także w miejscu, które takiego charakteru nie ma np.: na terenie prywatnym, w miejscu zamieszkania.

Używanie materiałów i środków pirotechnicznych nie zawsze narusza spokój i porządek publiczny bądź życie lub zdrowie obywateli. Dlatego należy być bardzo ostrożnym w formułowaniu tego zakazu.

Jeżeli używanie fajerwerków będzie miało miejsce w miejscu publicznym, to nie ulega wątpliwości, że zakaz taki może być ustanowiony z uwagi na ochronę porządku i spokoju publicznego oraz ochronę życia i zdrowia innych osób, które będą narażone na uciążliwości związane z używaniem materiałów pirotechnicznych w takim miejscu. Organ nadzoru nadmienił, że do 31 stycznia 2007 r. na terenie województwa obowiązywał zakaz używania wyrobów pirotechnicznych w miejscach publicznych ustanowiony rozporządzeniem porządkowym Nr [...] Wojewody z dnia [...] grudnia 2006 r. Wprowadzenie przedmiotowego zakazu w innych miejscach niż miejsca publiczne (ogólnodostępne) nie znajduje uzasadnienia prawnego.

Dodatkowo organ nadzoru zwrócił uwagę na uchybienia przepisom regulującym ogłaszanie przepisów porządkowych i termin wejścia w życie tych przepisów, tj. art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. nr 68, poz. 449), w myśl którego przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia i art. 14 ust. 1-3 tej ustawy, stosownie do którego przepisy porządkowe ogłasza się w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu, przy czym za dzień ogłoszenia przepisów porządkowych uważa się dzień wskazany w obwieszczeniu, a ogłoszenie przepisów porządkowych w sposób określony w ust. 1 nie zwalnia z obowiązku ich ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Organ nadzoru przypomniał również, że w obowiązującym porządku prawnym istnieje odpowiednik powołanego przez burmistrza art. 28 Prawa o wykroczeniach. Jest nim przepis art. 51 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. nr 12, poz. 114, z późn. zm.), w myśl którego kto krzykiem, hałasem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności. Przepis art. 51 k.w. w pierwszym rzędzie uzależnia odpowiedzialność za wykroczenie od stwierdzenia, iż czyn sprawcy stanowi wybryk. Pojęcie wybryku wysuwa się zatem na pierwsze miejsce przy analizie ustawowych znamion tego przepisu. Należy pamiętać tutaj, że ogólne pojęcie wybryku nie może być utożsamiane ze skutkami, które on powoduje. Skutki te stanowią warunek karalności wybryku, a nie są jego istotą. W rozumieniu potocznym przez wybryk rozumie się w zasadzie każde zachowanie, które odbiega od przyjętego zwyczajowo w danym miejscu, czasie i okolicznościach. Do takiego ujęcia wybryku nawiązywało często zarówno orzecznictwo, jak i doktryna. W teorii podkreśla się, że zasadniczym elementem oceny zawartej w pojęciu wybryku jest stwierdzenie, że czyn odbiega od przyjętych norm zachowania się w określonej sytuacji, że jest to zachowanie się, jakiego w danych okolicznościach czasu, miejsca, otoczenia ze względu na zwykłe normy ludzkiego współżycia nie należało się spodziewać. Naruszenie tej normy może nastąpić przez krzyk, hałas, alarm. Należy jednak zaznaczyć, że wyliczenie to jest tylko przykładowe i że można dopuścić się wybryku przez inne zachowanie się, jak np. wspomniane używanie materiałów i środków pirotechnicznych.

Samo dopuszczenie się wybryku nie jest jeszcze wykroczeniem z art. 51 k.w. Odpowiedzialność z art. 51 k.w. zachodzi w stosunku do osoby, która hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój publiczny, porządek publiczny, spoczynek nocny lub wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym.

Zachowanie się sprawcy kodeks wykroczeń określa tylko przykładowo, przy czym sama możliwość takiego zakłócenia nie wypełnia ustawowych znamion wykroczenia z art. 51 k.w. Przepis ten bowiem przewiduje wykroczenie materialne, a więc skutkowe. Dla odpowiedzialności zatem z tego przepisu wymagane jest, aby wybryk pociągnął za sobą skutek przewidziany w tym właśnie przepisie.

W świetle powyższego należy przyjąć, że nie została spełniona także pierwsza z wymienionych poprzednio przesłanek stanowienia przepisów porządkowych na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (tzw. obiektywna luka prawna).

Na rozstrzygnięcie nadzoru z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego.

Pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że jeśli zakaz używania fajerwerków ustanowiony byłby tylko w miejscach publicznych, to niemal tak jakby go w ogóle nie było. Ochrona przed nimi byłaby iluzoryczna. Nie trudno zauważyć, że ich używanie na Rynku byłoby zabronione, ale z okien prywatnych mieszkań przy Rynku już nie, z balkonów bądź dachów domów już nie, chociaż uciążliwości ich użycia dla innych byłyby takie same.

Strona skarżąca podważa również zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który mówi o ograniczeniu w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Zdaniem strony skarżącej nie ma konstytucyjnej wolności bądź prawa do używania materiałów bądź środków pirotechnicznych. Już tylko z tego powodu nie można ich naruszyć; nie można naruszyć czegoś, czego nie ma.

Gmina kwestionuje ponadto pogląd, że materie zawarte w uchwale z dnia [...] lipca 2007 r. oraz w art. 51 Kodeksu wykroczeń nakładają się na siebie i są tożsame. Wymienione wykroczenie jest wykroczeniem skutkowym. Musi dojść do skutku wybrykiem do zakłócenia bądź to spokoju, bądź porządku publicznego, spoczynku nocnego albo wywołania zgorszenia w miejscu publicznym. Każde z wymienionych znamion ma swoje znaczenie.

W regulacji uchwały z dnia [...] lipca 2007 r. nie chodzi tylko o spokój osób znajdujących się w miejscach publicznych, chodzi o spokój osób znajdujących się w każdym miejscu. Ten zakaz używania fajerwerków nie musi zostać naruszony wybrykiem, może być naruszony czynem, który takiego znamienia nie ma np. ktoś strzela w dobrym celu, dla uświetnienia jakieś imprezy. Przy naruszeniu tegoż zakazu nie trzeba udowadniać, że skutek, zakłócenie spokoju, porządku, ciszy nocnej, istotne nastąpiło. Przekroczenie zakazu nastąpi przez samo użycie fajerwerków niezależnie od intencji używającego, pory doby, w której to uczynił oraz miejsca, w którym to nastąpiło.

Może być tak, że zakresy regulacji art. 51 k.w. oraz ww. uchwały częściowo na siebie zachodzą, czy wręcz, że nastąpi takie użycie fajerwerków, iż wyczerpie jednocześnie znamiona art. 51 k.w. oraz ww. uchwały. Znalazłby wówczas zastosowanie przepis art. 9 § 1 k.w. Zasadniczo jednak, inaczej niż twierdzi Wojewoda, omawiane regulacje nie pokrywają się. Regulacja z uchwały z dnia [...] lipca 2007 r. ma charakter bezskutkowy, formalny (co nie oznacza, że przekroczenie zakazu może wywoływać ujemne reakcje ludzi), ta z art. 51 k.w. jest regulacją skutkową, materialną.

Organ nadzoru nie zauważył, że art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, nie zawiera, tak, jak przepis równie o blankietowym charakterze – art. 54 k.w., warunku, że przepisy porządkowe mają dotyczyć zachowania się w miejscach publicznych. Nie można więc nakładać warunku, którego nie zna ustawa.

Takiego ograniczenia – tylko do miejsc publicznych – nie znał przepis art. 7 ust. 2 poprzedniej ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe (Dz. U. nr 8 z 1964 r., poz. 47), ani art. 108 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 19 stycznia 1928 r. o organizacji i zakresie działania władz administracji ogólnej (Dz. U. nr 11 z 1928 r., poz. 86).

Strona skarżąca powołała jako przykład analogicznego uregulowania w aktach jednostek samorządu terytorialnego - uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 2004 r., która weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Za wydłużonym terminem wejścia w życie uchwały z [...] lipca 2007 r. przemawia jej represyjny charakter, możliwość karania grzywną sprawców nie respektujących jej zakazu. Lepiej, aby wszyscy mieli więcej czasu i możliwości zapoznania się z jej treścią nim wejdzie ona w życie. Stanowisko Wojewody jest w tym względzie radykalne. Oczywiście, że musi on respektować prawo, ale, czasem ma to czynić w sposób, jaki samo prawo wskazuje - przytoczony na końcu poprzedniego akapitu przepis. .

Jeśli nawet przepis art. 4 ust. 3 cyt. ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. ma charakter sztywny, to można naruszać go w sposób istotny, np. przez postanowienie wprowadzające w życie uchwałę porządkową z mocą wsteczną, i nieistotny, przez wprowadzenie jej w życie w dłuższym niż on przewiduje terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, ale również badanie zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Punktem wyjścia w rozważaniach nad przedmiotową sprawą powinno być odniesienie się do istoty nadzoru nad działalnością samorządu gminnego i przewidzianego przepisami prawa zakresu działań podejmowanych przez gminę. Przez pojęcie "akt nadzoru" należy rozumieć wszelkiego rodzaju akty organów, którym prawo przyznało kompetencję do stosowania wobec organów samorządu terytorialnego jakiegokolwiek środka nadzoru. Zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie. Wśród aktów nadzoru znajdują się między innymi "rozstrzygnięcia organu nadzorczego". Są one władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej (przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestia sprzeczności z prawem konkretnej uchwały organu samorządu terytorialnego), podejmowanym przez wskazany organ administracyjny na podstawie przepisów ustawowych (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 26).

W przedmiotowej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane przez Wojewodę w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności tejże uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. (sygn. akt P 9/2002, OTK ZU 2003/9A, poz. 100), skoro ustawodawca nie przewidział żadnego ograniczenia zakresu przedmiotowego nadzoru sprawowanego przez wojewodę, w szczególności nie określił tego zakresu ani w sposób pozytywny, ani też negatywny, to w zgodzie z powołanym przepisem wojewoda po dokonaniu analizy sprawy może w ciągu 30 dni od doręczenia orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem, przy czym przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego.

Zatem wydać rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiotowej sprawie mógł Wojewoda jedynie w przypadku stwierdzenia, że uchwałą z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] Rada Miejska naruszyła w sposób istotny obowiązujące na dzień wydania uchwały konkretne przepisy prawa materialnego lub proceduralnego.

Dlatego podstawową kwestią w analizowaniu zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] sierpnia 2007 r. jest zbadanie uchwały rady gminy, której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, pod względem zgodności z przepisami prawa, w tym z uregulowanym w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., zakresem działania rady gminy w przedmiocie wydawania przepisów porządkowych.

Uchwała z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] została podjęta przez Radę Miejską na podstawie art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g., zgodnie z którymi w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, przy czym przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.

Jak podaje dr Dorota Dąbek w podręczniku "Prawo miejscowe", przepisy porządkowe wydawane wyłącznie na podstawie ogólnych upoważnień ustawowych zawartych w ustawach ustrojowych (m.in. art. 40 ust. 3 u.s.g.) stanowią odrębny rodzaj aktów prawa miejscowego. Charakteryzują się szczególnym charakterem i celem, jakiemu mają służyć: są środkiem służącym przeciwdziałaniu nagle pojawiającym się zagrożeniom dóbr prawnie chronionym. Akty prawa miejscowego o charakterze porządkowym, w przeciwieństwie do aktów wykonawczych, nie są wydawane w celu szczegółowej realizacji określonych ustawowych unormowań materialno-prawnych, lecz w celu uregulowania pewnej sfery stosunków społecznych, którą nie zajął się ustawodawca, a której granice wyznacza jedynie przedmiot regulacji (ochrona życia, zdrowia, mienia itp.). Chodzi więc o unormowanie sytuacji lokalnych o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym, co do których brak jest regulacji przepisami ogólnopaństwowymi Istotą upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym jest zatem stworzenie możliwości wypełniania ewentualnych luk w prawie, które mogą pojawić się na tle specyfiki lokalnej. Przepisy te mają więc charakter "uzupełniający system źródeł prawa" (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Oficyna Wolters Kluwer Polska, 2007, s. 126-128).

Stanowienie przez radę gminy aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym zostało uzależnione od łącznego spełnienia następujących przesłanek:

a) przesłanki braku uregulowania w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących,

b) przesłanki "niezbędności" dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego

Podkreślić przy tym trzeba, że zacytowany przepis art. 40 ust. 3 u.s.g. i wynikające z niego upoważnienie dla rady gminy – stanowienia przepisów porządkowych – nie podlegają wykładni rozszerzającej, przepisy porządkowe mogą być bowiem wydawane tylko w wyjątkowych, ściśle określonych przez analizowaną regulację okolicznościach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2006 r., sygn. II GSK 68/06, LEX nr 267157).

W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie powyższe przesłanki nie zostały spełnione.

Aby została spełniona przesłanka nieuregulowania w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, konieczne jest istnienie pewnego zakresu nieuregulowanego w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a więc zweryfikowanie przez organ obowiązującego stanu prawnego i stwierdzenie, że materia stanowiąca przedmiot zamierzonej regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących.

Jeśli idzie o zakaz używania materiałów i środków pirotechnicznych o działaniu hukowym i błyskowym, to – jak słusznie zauważył organ nadzoru – zakres tej regulację zawiera w sobie art. 51 § 1 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2007 r. nr 109, poz. 756) wprowadzający odpowiedzialność za wykroczenie sprawcy, który krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym.

Przez wybryk, od wystąpienia którego uzależniona jest odpowiedzialność za ww. wykroczenie, rozumie się w zasadzie każde zachowanie, które odbiega od przyjętego zwyczajowo w danym miejscu, czasie i okolicznościach, przy czym ogólne pojęcie wybryku nie może być utożsamiane ze skutkami, które on powoduje; skutki te stanowią warunek karalności wybryku, a nie są jego istotą. Charakterystyczne dla zachowania się określonego mianem wybryku jest miejsce i sposób działania sprawcy, w szczególności miejsce publiczne lub publiczność działania oraz fakt, że zachowanie to w sposób poważny narusza normy zachowania się, przy czym zakłócenie spokoju publicznego interpretuje się jako naruszenie równowagi psychicznej ludzi znajdujących się w miejscach dostępnych dla nieokreślonej liczby osób, z zakłóceniem będziemy mieć do czynienia wtedy, gdy działanie podjęte było w miejscu zarówno publicznym, jak i niepublicznym; ważne jest natomiast to, by skutek dotknął osoby znajdujące się w miejscu publicznym. Zakłócenie porządku publicznego polega natomiast na wywołaniu takiego stanu, który w danym miejscu, czasie i okolicznościach i zgodnie z przyjętymi zwyczajami i obowiązującymi przepisami uważa się za nienormalny i który odczuwany jest jako utrudnienie lub uniemożliwienie ludziom normalnego zachowania się w miejscach dostępnych dla bliżej nieokreślonej liczby osób (prof. M. Bojarski [w:] M. Bojarski, W. Radecki, Kodeks wykroczeń. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2000, s. 241246).

Definicje powyższe w zasadzie co o istoty nie różną się z definicjami "zakłócenia porządku i spokoju publicznego" prezentowanymi w rozstrzygnięciu nadzorczym jak i w skardze.

Zatem z treści uchwały Rady Miejskiej i interpretacji znamion wykroczenia tzw. zakłócenia porządku uregulowanego w art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń wynika w ocenie sądu, że użycie materiałów i środków pirotechnicznych o działaniu hukowym i błyskowym na terenie miasta i gminy będzie tożsame z zakłóceniem spokoju, porządku publicznego i spoczynku nocnego poprzez hałas lub inny wybryk. Bowiem by zakwalifikować zachowanie danej osoby jako wybryk zakłócający spokój, porządek publiczny i spoczynek nocny nie jest konieczne, by zachowanie to wystąpiło w miejscu publicznym, lecz by skutek dotknął osoby znajdujące się w miejscu dostępnym dla bliżej nieokreślonej liczby osób. Dlatego zachowanie określone w § 1 uchwały nr [...] z [...] lipca 2007 r. mogące wystąpić zarówno w miejscu publicznym, jak i niepublicznym będzie odpowiadało ustawowym znamionom wykroczenia "zakłócenia porządku publicznego".

Stwierdzić zatem należy, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z zakresem nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub przepisach powszechnie obowiązujących, tj. z luką w treści przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, bowiem zakres ten został uregulowany w ustawie Kodeks wykroczeń, w art. 51 § 1. Tak sformułowany porządkowy przepis prawa miejscowego zastępowałby ustawę Kodeks wykroczeń i inne przepisy powszechnie obowiązujące. Wykracza to bowiem poza zakres dopuszczalnego upoważnienia, a także narusza hierarchię aktów normatywnych (por. art. 87 określający hierarchię źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, § 115 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej; Dz. U. z 2002 r. nr 100, poz. 908, w myśl których w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym)). Analizując powyższą przesłankę, dodać również trzeba, że rady gmin nie mogą w drodze przepisów porządkowych rozszerzać ani precyzować zakazów ustawowych wobec braku upoważnienia dla rad gmin w tym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 1999 r., sygn. II SA/Po, publ. ONSA 2000/1/39).

Przechodząc do rozważań nad wystąpieniem w niniejszej sprawie kolejnej przesłanki stanowienia przez radę gminy przepisów porządkowych, stwierdzić należy, że nie zachodzi "niezbędność" ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Definicję słowa "niezbędny" zawiera Uniwersalny słownik języka polskiego PWN t.II, Warszawa 2003 r. str. 1196 "niezbędny to taki, bez którego nie można się obejść, koniecznie potrzebny, nieodzowny".

Zdaniem sądu przedmiotowa uchwała nie spełnia kryterium niezbędności, gdyż istnieje regulacja prawna powszechnie obowiązująca w zakresie objętym Uchwałą Rady Miasta, co w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia, że nie zachodzi przesłanka jej niezbędności, a to eliminuje uprawnienie gminy do stanowienia przepisów porządkowych.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca2000 r. , P10/02 publ. OTK seria A rok 2003 nr 6, poz. 62 stwierdził, że przepisy porządkowe mogą być wydane wyłącznie w zakresie niezbędnym dla obrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku , spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a wobec tego powinny dotyczyć wyłącznie "zachowań bezpośrednio zagrażających owym dobrom prawnym" i mogą być stanowione, gdy nie jest możliwe skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących unormowań ustawowych.

W świetle powyższych rozważań należy się zastanowić jaki jest ratio legies dyspozycji zawartej w przedmiotowej uchwale, skoro każde użycie środków i materiałów pirotechnicznych skutkować będzie odpowiedzialnością z art. 54 kodeksu wykroczeń. Niezależnie więc od tego czy dobra i wartości wymienione w art. 40 ust. 3 u.s.g. zostaną zagrożone, uchwała Nr [...] mieć będzie zastosowanie.

Takie rozwiązanie stoi w sprzeczności z ideą i duchem art. 40 ust. 3 u.s.g., gdyż przepisy porządkowe mają na celu ochronę porządku i spokoju w miejscach publicznych. Natomiast, jak twierdzi skarżący w skardze, naruszenia zakazu ustanowionego uchwałą nie trzeba udowadniać, wystarczy samo użycie materiałów pirotechnicznych. Zapytać więc trzeba, jakie dobro z art. 40 ust. 3 u.s.g. jest chronione, skoro do stosowania uchwały nie jest wymagane zagrożenie porządku i spokoju publicznego. Zwrócić należy uwagę w tym miejscu, że materiały i środki pirotechniczne używane są nie tylko dla uzyskania efektów widowiskowych, środki te używane są również w kolejnictwie, leśnictwie, modelarstwie, motoryzacji ratownictwie, rolnictwie i żegludze.

Przechowywanie i używanie materiałów pirotechnicznych przeznaczonych do użytku cywilnego nie wymaga pozwolenia (art. 3 pkt 19 , art. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (Dz.U. z 2002 r. Nr 117, poz. 1007 i rozp. Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 29 lipca 2005 r. w sprawie wykazu wyrobów pirotechnicznych, na których nabywanie, przechowywanie lub używanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia (Dz.U. z 2005 r. Nr 158, poz. 1329).

Jak więc służby porządkowe wykonujące swoje zadania w zakresie ochrony spokoju i porządku w miejscach publicznych ustalą, w jakim charakterze i jakim celu użyto materiały i środki pirotechniczne.

Przecież kreowanie przez skarżącego poglądu, ze samo użycie bez negatywnych skutków tych materiałów i środków jest naruszeniem porządku i spokoju jest nie do zaakceptowania. Taki pogląd przeczy zdrowemu rozsądkowi, oraz treści zawartej w definicji co to jest spokój i porządek publiczny.

Stwierdzić również należy, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest materiałów wykazujących przeprowadzenie jakiejkolwiek analizy, czy w zwalczaniu zjawisk, o których mowa w uchwale z 12 lipca 2007 r., nie wystarczyłoby stosowanie obowiązujących przepisów prawa, w tym art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń, bez potrzeby ustanawiania nowych.

W istocie bowiem to nie zakaz wprowadzony uchwałą Rady Miejskiej , lecz prawidłowe działania Policji i Straży Miejskiej – przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa – powinny prowadzić do celu przyjętego przez radę gminy i oczekiwanego przez społeczność K. w zakresie zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Przypomnieć należy, że w myśl art. 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. z 1997 r. nr 123, poz. 779 ze zm.) do zadań straży należy w szczególności m.in. ochrona spokoju i porządku w miejscach publicznych.

Nie ulega wątpliwości, że o rzeczywistym zagrożeniu takich dóbr jak życie, zdrowie, porządek, spokój, bezpieczeństwo publiczne nie ma mowy w sytuacji, gdy odrębne ustawy lub inne przepisy powszechnie obowiązujące dają – w określonym zakresie – podstawy do przeciwdziałania zagrożeniom i zapewnieniu porządku, spokoju, bezpieczeństwa publicznego.

Zwrócić też należy uwagę na przykładową, lecz możliwą do zaistnienia sytuację, gdy materiały i środki pirotechniczne o działaniu hukowym i błyskowym zostaną użyte na terenie sąsiedniej gminy, a skutek będzie odniesiony na terenie gminy. Niemożliwe wówczas będzie zastosowanie uchwały z [...] lipca 2007 r. Zdaniem Sądu, wydawanie aktów prawa miejscowego ustanawiających zakazy, których łamanie nie pociąga za sobą żadnych konsekwencji prowadzi w rezultacie do nieposzanowania prawa i przynosi skutki odwrotne do zamierzonych.

Skoro zagrożenie spokoju i bezpieczeństwa publicznego hałasem wywołanym użyciem materiałów i środków pirotechnicznych o działaniu hukowym i błyskowym nie jest szczególnym zjawiskiem gminy [...], lecz występuje w skali całego kraju, we wszystkich niemal miastach, a mimo to ustawodawca nie wprowadza szczegółowego zakazu dotyczącego używania tych materiałów i środków, to w ocenie sądu tym bardziej organy samorządu terytorialnego nie powinny tego robić.

Ponadto wskazać trzeba, że tak sformułowany zakaz w § 1 uchwały z 12 lipca 2007 r. mógłby być wykorzystany do innych potrzeb i stwarzać podstawę do stosowania bezwzględnej sankcji w stosunku do podmiotów, których zachowania w żadnym zakresie nie rodzą zagrożeń dla wartości chronionych analizowanym przepisem. Taka groźba zachodziłaby przy pozostawieniu w obrocie prawnym ww. uchwały.

Zatem w ocenie sądu materia ochrony porządku, spokoju, bezpieczeństwa publicznego poprzez zakaz używania materiałów i środków pirotechnicznych wkracza w zakres uregulowany art. 51 § 1 kodeksu wykroczeń, a ochrona ww. dóbr i wartości może być realizowana poprzez zastosowanie obowiązujących regulacji prawnych, co oznacza, że wydanie przepisu porządkowego tej treści na terenie Miasta i Gminy nie jest niezbędne i czyni uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] niedopuszczalną i sprzeczną z prawem w sposób istotny.

Kończąc powyższe rozważania należy tylko stwierdzić, iż przepisy porządkowe dotyczące używania materiałów i środków pirotechnicznych zawiera też ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 909 z pózn.zm.). Natomiast zgodnie z jej art. 6 i nast. ustawy, to burmistrz decyduje, czy impreza masowa może się odbyć na terenie gminy i czy spełnia ona kryteria bezpieczeństwa określonego w ustawie.

Trafnie Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazał na te postanowienia uchwały, które błędnie określiły sposób ogłoszenia i termin wejścia w życie przepisów porządkowych. Ponieważ uchwała zawiera przepisy porządkowe bezwzględne zastosowanie mają przepisy art. 4 ust. 3 oraz art. 14 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449). Zastosowana w art. 4 ust. 3 tej ustawy technika legislacyjna (brak zastrzeżenia "chyba, że dane przepisy określają termin dłuższy"), wyklucza wejście w życie przepisów porządkowych w innym terminie niż wskazany w ustawie.

Przyznając zatem rację stanowisku Wojewody wyrażonemu w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], należy zastosować przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl tego przepisu w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Z tych względów działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.