Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie NSA Wiesław Kisiel (spr.) NSA Zygmunt Niewiadomski Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 511/07 w sprawie ze skargi Gminy K. D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w K. D. z dnia [...] lipca 2007r., Nr [...] w sprawie wprowadzenia zakazu używania materiałów i środków pirotechnicznych oddala skargę kasacyjną

wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 268/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r., II SA/Lu 551/07 oddalił skargę Gminy K. D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] sierpnia 2007, nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w K. D. z dnia [...] lipca 2007, nr [...] w sprawie wprowadzenia zakazu używania materiałów i środków pirotechnicznych.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

1. Rada Miejska w K. D. uchwałą z dnia [...] lipca 2007, nr [...], na podstawie art.40 ust.3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001, nr 142, poz.1591 ze zm.- powoływana dalej w niniejszym uzasadnieniu jako "u.s.g.") zakazała używania na terenie Miasta i Gminy K. D. materiałów i środków pirotechnicznych o działaniu hukowym i błyskowym, zwanych potocznie "fajerwerkami" (§ 1 uchwały). Zakaz ten nie obowiązuje w dniach 31 grudnia i 1 stycznia każdego roku kalendarzowego (§ 2 uchwały). Podmioty naruszające powyższy zakaz podlegają karze grzywny, wymierzanej w trybie i na zasadach prawa o wykroczeniach której (§ 3 uchwały).

2. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2007, nr [...] Wojewoda L. na podstawie art.91 ust.1 i 3 u.s.g., stwierdził nieważność powyższej uchwały z powodu naruszenia art.40 ust.3 u.s.g. Wydanie przepisu porządkowego jest dopuszczalne w razie zbiegu dwóch przesłanek, tj. materia ta nie została wcześniej uregulowana w przepisach powszechnie obowiązujących oraz przepis porządkowy jest niezbędny dla ochrony dóbr wymienionych w art.40 ust.3 u.s.g. (życia, zdrowia, porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego).

W ocenie organu nadzoru uchwała z dnia [...] lipca 2007 r. została wydana, pomimo że nie została spełniona druga z wymienionych przesłanek stanowienia przepisów porządkowych, tj. ustawowe wartości prawne nie wymagają ochrony przewidzianej w uchwale. Porządek i spokój publiczny polega na przestrzeganiu przez ludność zasad współżycia społecznego (E. Ochendowski, Prawotwórcza funkcja gminy, RPEiS 1991, nr 2 str. 30-31), zaś "zakłócenie spokoju i porządku publicznego" jest rozumiane jako wywołanie takiego stanu, który w danym miejscu, czasie, okolicznościach i zgodzie z przyjętymi zwyczajami i obowiązującymi przepisami uważa się za nienormalny i który odczuwany jest jako utrudnienie lub uniemożliwienie ludziom normalnego zachowania się w miejscach dostępnych dla bliżej nieokreślonej liczby osób.

Zakaz określony w § 1 ma obowiązywać w każdym miejscu na terenie Gminy, tj. zarówno publicznym, jak i prywatnym. Używanie fajerwerków w miejscu publicznym może stwarzać zagrożenie dla porządku i spokoju publicznego oraz życia i zdrowia ludzi. Natomiast rozciągnięcie tego rodzaju zakazu na miejsca inne niż publiczne nie znajduje uzasadnienia prawnego.

Uchwała narusza również art.4 ust.3 i art.14 ust.1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007, nr 68, poz.449), gdyż § 5 przewiduje wejście uchwały w życie nie po 3 dniach, ale po 14 dniach od jej ogłoszenia.

W razie użycia fajerwerków w miejscu publicznym może być stosowany art.51 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. nr 12, poz.114, z późn.zm. - powoływany dalej jako "K.w."). Przepis ten uzależnia odpowiedzialność za wykroczenie od stwierdzenia, iż czyn sprawcy stanowi wybryk. Takim czynem może być w szczególności używanie materiałów i środków pirotechnicznych zakłócające spokój publiczny, porządek publiczny, spoczynek nocny lub wywołujące zgorszenie w miejscu publicznym. Wybryk rodzący skutek przewidziany w tym przepisie rodzi odpowiedzialność przewidzianą art.51 K.w. Z tego też powodu nie ma tzw. obiektywnej luki prawnej, koniecznej dla wydania przepisu porządkowego.

3. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] sierpnia 2007, nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła Gmina K. D., zarzucając organowi nadzoru naruszenie przepisów prawa materialnego.

Ograniczenie zakazu używania fajerwerków tylko do miejsc publicznych jest iluzoryczną ochroną przed tego rodzaju naruszaniem spokoju publicznego. Nie ma konstytucyjnej wolności bądź prawa do używania materiałów bądź środków pirotechnicznych, więc uchwała nie mogła naruszać art.31 ust.3 Konstytucji RP.

Błędny jest również pogląd organu nadzoru, że materie zawarte w uchwale z dnia [...] lipca 2007 r. oraz w art.51 K.w. nakładają się na siebie i są tożsame. Wymienione wykroczenie jest wykroczeniem skutkowym, natomiast na gruncie uchwały z dnia [...] lipca 2007 r. nie trzeba udowadniać, że wystąpił skutek w postaci zakłócenia spokoju, porządku, ciszy nocnej. Nawet ewentualne częściowe krzyżowanie się zakresów regulacji art.51 K.w. oraz powyższej uchwały nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały. Uchwała nie narusza art.40 ust.3 u.s.g., gdyż przepis ten nie ogranicza zastosowania przepisów porządkowych do zachowań się w miejscach publicznych.

Za wydłużonym vacatio legis uchwały z [...] lipca 2007 r. przemawia jej represyjny charakter, możliwość karania grzywną sprawców nie respektujących jej zakazu. Wszyscy powinni mieć więcej czasu i możliwości zapoznania się z jej treścią nim wejdzie ona w życie.

4. W wyroku z dnia 15 listopada 2007 r., II SA/Lu 551/07 (zaskarżonym do NSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odwołał się do istoty nadzoru nad działalnością samorządu gminnego i zakresu działań podejmowanych przez gminę. Aktem nadzoru jest każdy akt organu, właściwego do stosowania jakiegokolwiek środka nadzoru wobec organów samorządu terytorialnego. Ustawodawca nie przewidział żadnego ograniczenia zakresu przedmiotowego nadzoru sprawowanego przez wojewodę (por. wyrok Trybunał Konstytucyjny z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/2002, OTK ZU 2003, nr 9A, poz.100). Wojewoda może więc w ciągu 30 dni od doręczenia mu uchwały orzec o jej nieważności z powodu sprzeczności z prawem.

Możliwości użycia materiałów i środków pirotechnicznych o działaniu hukowym i błyskowym zostały ograniczone przez art.51 § 1 K.w. dla ochrony miejsca publicznego przed krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokoju, porządku publicznego, spoczynku nocnego albo zgorszeniem. "Zakłócenia porządku i spokoju publicznego" jest podobnie rozumiane w rozstrzygnięciu nadzorczym, jak i w skardze.

Zachowanie określone w § 1 uchwały z [...] lipca 2007 r. mogące wystąpić zarówno w miejscu publicznym, jak i niepublicznym będzie odpowiadało ustawowym znamionom wykroczenia "zakłócenia porządku publicznego". Nie jest konieczne, by zachowanie to wystąpiło w miejscu publicznym, lecz by skutek dotknął osoby znajdujące się w miejscu dostępnym dla bliżej nieokreślonej liczby osób. Dlatego należało uznać, że przedmiotem uchwały są zachowania uregulowane w art.51 § 1 K.w. Przepis ten może być zastosowany dla ochrony dóbr i wartości wymienionych w zakwestionowanej uchwale.

Używanie materiałów i środków pirotechnicznych jest dodatkowo uregulowane przez ustawę z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2005, nr 108, poz.909 z późn.zm.).

Z powyższych względów uchwała nie spełnia wymogu "niezbędności". Zagrożenie, które miało być zwalczane przez zakwestionowaną uchwałę nie jest zjawiskiem szczególnym dla Gminy K. D., a mimo to ustawodawca nie wprowadza tak samo szeroko zakreślonego zakazu. Tym bardziej zakazów tego rodzaju nie powinny wprowadzać organy samorządu terytorialnego.

§ 1 uchwały z [...] lipca 2007 r. mógłby być wykorzystany do również do zachowań niezagrażających wartościom chronionym przez powołane przepisy ustawowe.

Penalizowanie przez Radę samego tylko użycia materiałów niezależnie od negatywnych skutków takiego działania jest naruszeniem porządku i spokoju jest nie do zaakceptowania. Taka regulacja przeczy zdrowemu rozsądkowi oraz treści zawartej w definicji spokoju i porządku publicznego. Dla osiągnięcia celu uzasadniającego podjęcie zakwestionowanej uchwały konieczne jest egzekwowanie już obowiązującego prawa przez Policję i Straż Miejską, a nie - podejmowanie nowej uchwały.

Wojewoda L. trafnie w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazał przepisy uchwały sprzeczne z art.4 ust.3 oraz art.14 ust.1-3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.. Brak w art.4 ust.3 ustawy zastrzeżenia "chyba, że przepisy określają termin dłuższy" wyklucza wejście w życie przepisów porządkowych w innym terminie niż wskazany w ustawie.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wniosła Gmina K. D. domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, bądź też - o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi przez NSA (art.188 § 1 P.p.s.a.) oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm., dalej "P.u.s.a.") oraz art.3 § 2 i art.art.145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., a także prawa materialnego przez jego błędną wykładnię.

Uchwała została podjęta celem ukrócenia uciążliwego dla mieszkańców K. D. nagminnego używania fajerwerków. Konkretne użycie fajerwerków nie zawsze wypełni jednocześnie znamiona czynu objętego art.51 K.w. i kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej w K. D. Art.51 K.w. nie obejmuje bowiem wykroczeń "bezskutkowych". Jeśli użycie fajerwerków nie spowodowało wprost zagrożenia dóbr chronionych przepisem art.40 ust.3 u.s.g,, to uchwała chroni samą możliwość takiego zagrożenia, działa już jakby na przedpolu, w sytuacji zagrożenia tych dóbr. Nie trzeba byłoby za każdym razem udowadniać skutku ani "wybryku", co może być uciążliwe. "Niezbędność" dla ochrony dóbr wymienionych w art.40 ust.3 u.s.g. pozwala na ustanowienie takiego swoistego typu wykroczenia, które nie jest tożsame z wykroczeniem z art.51 § 1 bądź 2 K.w.

W ocenie skarżącej uchwała nie jest sprzeczna z wyrokiem TK z dnia 8 lipca 2000 r., P 10/02 (OTK 6/2003, poz.62) mówiącym, że przepisy porządkowe powinny dotyczyć wyłącznie zachowań bezpośrednio zagrażającym chronionym przez nie dobrom, skoro uchwała ma zapobiegać potencjalnym zagrożeniom. Art.40 ust.3 u.s.g. nie ogranicza zastosowania przepisów porządkowych do miejsc publicznych, lecz pozwala na stanowienie przepisów porządkowych odnoszących się nie tylko do miejsc publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

A. Określenie podstaw kasacyjnych częściowo jest nieprawidłowe.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach, przewidzianych w art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270, zm.: Dz. U. 2004, nr 162, poz.1692 oraz 2005, nr 94, poz.788 i nr 169, poz.1417 i nr 250, poz.2118 oraz 2006, nr 38, poz.268 i nr 208, poz.1536 i nr 217, poz.1590 oraz 2007, nr 120, poz.818 oraz 2007, nr 121, poz.831, nr 221, poz.1650 - powoływana dalej jako "P.p.s.a.").

Po pierwsze, powołując art.174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - skarga kasacyjna wskazuje art.1 § 2 P.u.s.a. oraz art.3 § 2 P.p.s.a., które w ocenie strony zostały naruszone przez sąd I instancji. Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym nie tylko dla każdego pisma w postępowaniu sądowym, ale odpowiadać dodatkowym wymogom ustalonym dla skargi kasacyjnej, tj. zawierać: oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art.176 P.p.s.a.). Tymczasem w skardze kasacyjnej Gminy K. D. nie wskazano na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów przez Sąd administracyjny I instancji. Nie został w tym zakresie spełniony wymóg uzasadnienia zarzutu, stanowiący konieczną przesłankę rozpatrywania zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny (art.178 P.p.s.a.).

Po drugie, do tych samych co wcześniej wymienione podstaw kasacyjnych należy zarzut naruszenia przez Sąd administracyjny I instancji art.145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Również ten zarzut nie został prawidłowo sformułowany. Przedmiotem zaskarżonego wyroku jest bowiem uchwała będąca aktem prawa miejscowego. Ewentualne uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji mogłoby nastąpić na podstawie art.147 § 1 P.p.s.a., a nie - art.145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Skoro więc Sąd I instancji ani nie zastosował art.145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., ani nie miał kompetencji do zastosowania tego przepisu w postępowaniu sądowoadministracyjnym I instancji mającym za przedmiot uchwałę z dnia [...] lipca 2007 r., więc w ogóle nie było możliwe naruszenie Przez Sąd I instancji art.145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Dlatego również ten zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być rozpatrzony przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Po trzecie, skarga kasacyjna zarzuca sądowi I instancji "naruszenie prawa materialnego (art.51 K.w. w związku z art.40 ust.3 u.s.g.) przez jego błędną wykładnię" (art.174 pkt 1 P.p.s.a.) poprzez przyjęcie przez ten Sąd, że uregulowanie zaskarżonej uchwały pokrywa się z uregulowaniem takiej samej sprawy przez art.51 K.w., co czyni uchwałę zbędną. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej spełnia wymogi art.174 pkt 1 w związku z art.176 P.p.s.a. i dlatego podlega on rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny.

B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie naruszył art.51 K.w. w związku z art.40 ust.3 u.s.g.

Przepisy porządkowe mogą być wydane w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art.40 ust.3 u.s.g.). Taka redakcja podstawy prawnej przepisów porządkowych oznacza, że oba powyższe wymogi (brak uregulowania oraz konieczność ochrony wymienionych wartości porządku prawnego) muszą być spełnione kumulatywnie, co trafnie podkreślił w zaskarżonym wyroku Sąd administracyjny I instancji.

Najszerzej skarga kasacyjna przedstawia argumentację na poparcie tezy, że uchwała będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego spełnia wymóg regulowania sprawy, która nie została uprzednio regulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Prawidłowo jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wykazał, że argumentacja Gminy w skardze nie jest w tym zakresie trafna. To samo można powiedzieć o argumentacji skargi kasacyjnej.

Po pierwsze, skarga kasacyjna przyznaje, że częściowo zakres uchwały zakwestionowanej przez Wojewodę L. pokrywa się z uregulowaniem art.51 K.w. Dlatego prawidłowa była konkluzja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, że już z tego względu nie można uznać, że Rada uregulowała obszar nieuregulowany ustawowo.

Wprowadzenie do porządku prawnego art.51 K.w. miało podwójny skutek prawny, tj. zarówno skutek pozytywny (zakaz zachowań tam wskazanych), jak i skutek negatywny (zakaz poszerzania obszaru zakazanego w drodze miejscowych przepisów porządkowych). Obowiązujący art.51 K.w. czyni nieaktualną tezę gminy o regulowaniu sprawy, która wcześniej nie była przedmiotem przepisów ustawowych. Nie można twierdzić, że sprawa używania t.zw. fajerwerków znajdowała się poza obszarem regulacji ustawowej w momencie podejmowania uchwały zakwestionowanej przez organ nadzoru. Rada Miejska w K. D. podjęła zakwestionowaną uchwałę, ponieważ (jak zaznaczono w skardze kasacyjnej) Rada nie była usatysfakcjonowana zakresem uregulowania ustawowego. Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że w takim przypadku aktywność władz gminnych powinna być skoncentrowana na egzekwowaniu prawa już obowiązującego, a nie - na tworzeniu dodatkowych regulacji, gdyż te są zarówno zbędne, jak i nieważne. W istocie uchwała wkraczała w obszar regulacji ustawowej, celem jej modyfikacji i tym samym stanowiła próbę lokalnej nowelizacji art.51 K.w., co oczywiście w każdym przypadku jest niedozwolone i uzasadnia stwierdzenie nieważności takiego przepisu gminnego.

NSA uznaje więc, że uchwała będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie wypełnia luki prawnej, ale zmienia sposób uregulowania tego samego zagadnienia, które jest przedmiotem art.51 K.w. (por. wyrok NSA z 18 marca 1999 r., II SA/Po 1399/98).

Drugim powodem oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie był termin wejścia w życie uchwały, ustalony w samej uchwale (14 dni po opublikowaniu jej w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym). Przepisy porządkowe zostały przez ustawodawcę po to, aby umożliwić szybką ochronę istotnych wartości prawnych; gdy bezpośrednie zagrożenie wymusza niezwłoczne działanie prawodawcze. Zasadą jest, że przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie 3 dni od dnia ogłoszenia. To skrócenie czasu na wejście w życie aktu porządkowego uzasadnione jest jego specyfiką - wydawany jest on w celu przeciwdziałania nagle pojawiającym się zagrożeniom życia, zdrowia, porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. (por. wyrok TK z dnia 8 lipca 2000 r., P 10/02, OTK 2003, nr 6, poz.62; D.Dąbek "Prawo miejscowe", Warszawa 2007, s.129 i n.). Ustawodawca właśnie w tym celu stworzył blankietową podstawę prawną, aby mogła być wykorzystania niezwłocznie. Zarazem jednak niedopuszczalne jest wykorzystywanie tej właśnie podstawy prawnej dla tworzenia "zwyczajnych" przepisów gminnych, nazwanych wprawdzie "porządkowymi", ale - mających standardowo wejść w życie, tj. dopiero po 14 dniach od opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Również ustalenie w uchwale, że zawarte w niej zakazy mają obowiązywać przez czas nieoznaczony, z wyłączeniem jedynie każdego 31 grudnia i 1 stycznia - zdecydowanie nie odpowiada ani ratio legis przepisów porządkowych, ani - wskazanej powyżej treści art.40 ust.3 u.s.g.

Prawidłowo więc Sąd I instancji zakwestionował prawidłowość argumentacji Gminy o konieczności zakazywania i penalizowania każdego użycia fajerwerków na terenie Gminy K. D. Zakaz taki nie ma oparcia ani w art.51 K.w., ani w art.40 ust.3 u.s.g.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.