Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 621/07 w sprawie ze skargi H. N. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zarejestrowania zgonu martwo urodzonego dziecka oddala skargę kasacyjną.

II OSK 464/08

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 621/07 oddalił skargę H. N. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] czerwca 2007 r. nr [...] w sprawie zarejestrowania zgonu martwo urodzonego dziecka. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zakres spraw należących do kompetencji urzędów stanu cywilnego i formy ich załatwiania określa ustawa z 29 września 1986 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. 2004 r. Nr 161, poz. 1688, ze zm.). Kierownicy urzędów stanu cywilnego mogą dokonywać rejestracji stanu cywilnego osób włącznie w postaci przewidzianej w przepisach wymienionej ustawy. Zgodnie z art. 2 cytowanej ustawy czynności tej dokonuje się w formie aktów urodzenia, małżeństwa oraz zgonu. Ustawa nie zawiera unormowania dopuszczającego zarejestrowanie karty zgonu. Karta zgonu może stanowić tylko podstawę do sporządzenia aktu zgonu albo aktu urodzenia dziecka, które urodziło się martwe.

W przypadku urodzenia dziecka martwego ustawodawca przewidział w art. 38 ustawy z 29 września 1986 r. jedynie sporządzenia aktu urodzenia z adnotacją, że dziecko urodziło się martwe. W artykule tym wyraźnie stwierdza się, że aktu zgonu takiego dziecka nie sporządza się. Jednak akt urodzenia musi zawierać wszystkie wymagane przepisem art. 40 ust. 2 ustawy dane, w tym nazwisko, imię (imiona) i płeć dziecka. Adekwatne do wyszczególnionych w art. 40 ust. 2 informacje przewidziano we wzorze aktu urodzenia, którym posługują się pracownicy urzędów stanu cywilnego, a który to wzór stanowi załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 października 1998 r. (Dz. U. Nr 136, poz. 884). Jak trafnie zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, płeć dziecka rzutuje na nadanie mu imienia i końcówkę nazwiska w formie żeńskiej lub męskiej (między innymi w przypadku nazwiska rodziców kończącego się na -ski, -ska). Ze względu na to, iż w przedłożonej przez skarżącą karcie zgonu noworodka nie określono jego płci, sporządzenie aktu urodzenia okazało się niemożliwe.

Z powyższej przyczyny, jak również wobec braku podstaw prawnych do spełnienia żądania skarżącej dotyczącego zarejestrowania karty zgonu dziecka, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Inowrocławiu z [...] kwietnia 2007 r. nr [...] o odmowie zarejestrowania zgonu martwo urodzonego dziecka odpowiada prawu.

Ustosunkowując się do przedstawionej przez skarżącą na rozprawie uzupełniającej skargę argumentacji wyjaśnić trzeba, że skoro zarejestrowanie w księgach stanu cywilnego zgonu, jak już wyżej wskazano, następuje w formie aktu zgonu, to zapis w art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. 2000 r., Nr 23, poz. 295, ze zm.) oznacza, iż na przedkładanej administracji cmentarza, w celu pochowania zwłok, karcie zgonu powinna być umieszczona przez kompetentnego pracownika lub kierownika USC adnotacja o sporządzonym w księgach stanu cywilnego akcie zgonu, a nie o zarejestrowaniu tejże karty zgonu. W przypadku martwo urodzonego dziecka skarżącej, taka adnotacja na karcie zgonu poczyniona być nie może wobec wykluczenia w art. 38 ust. 2 Prawa o aktach stanu cywilnego wystawienia w takiej sytuacji aktu zgonu. Ze względu na to, że za podlegające zwykłemu pochówkowi zwłoki w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1783) uznano także ciała dzieci martwo narodzonych, regulacja ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w odpowiednim przepisie ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (np. iż obowiązek adnotacji na karcie zgonu o zarejestrowaniu zgonu nie dotyczy dzieci martwo narodzonych). Brak takiego przepisu oznacza, iż w trakcie prac legislacyjnych nie dokonano synchronizacji unormowań dotyczących chowania zmarłych z przepisami Prawa o aktach stanu cywilnego. Jednak powyższa luka w prawie nie może być wypełniana przez urząd stanu cywilnego poprzez dokonanie czynności nie znajdującej oparcia w stanowiącej podstawę jego działania ustawie z dnia 29 września 1986 r., to jest rejestrację karty zgonu.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zaskarżono w całości, opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego, a to art. 38 ust. 2 Prawa o aktach stanu cywilnego poprzez jego niezastosowanie i niewydanie aktu urodzenia z adnotacją, że dziecko urodziło się martwe, a także na naruszeniu przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a. poprzez niezastosowanie i niewyjaśnienie stanu faktycznego zmierzającego do załatwienia sprawy.

Wskazując na powyższe, wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Inowrocławiu poprzez wydanie aktu urodzenia z adnotacją, że dziecko urodziło się martwe, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz kosztów postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu stwierdzono, że decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Inowrocławiu narusza interes prawny strony. To właśnie słuszny interes strony wymagał tego, ażeby w niniejszej sprawie, organ wydał akt urodzenia z adnotacją, że dziecko urodziło się martwe. Niezastosowanie bowiem procedury, o której mowa jest w art. 38 ust. 2 Prawa o aktach stanu cywilnego i co za tym idzie niewskazanie skarżącej sposobu rozwiązania tej sprawy lub też usunięcia przyczyny dla której organ nie wydał aktu urodzenia z adnotacją, że dziecko urodziło się martwe, stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. W myśl tego przepisu w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przytoczona wyżej zasada ogólna dotyczy postępowania administracyjnego i stanowi normę prawną wiążącą dla całego postępowania organów administracji państwowej. Naruszenie powyższej zasady może być traktowane jako naruszenie prawa, jak wynika z wyroku NSA z 4 VI 1982 r. (I SA 258/82 ONSA 1982, nr 1 poz. 54) zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone zwłaszcza w art. 7-11 k.p.a. są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracyjnych wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury. W art. 7 k.p.a. ustawodawca ustala nie tylko zasadę działania praworządnego, ale równocześnie i celowego, zgodnie z kierunkiem tam określonym (uwzględnienie interesu obywatela).

W realiach niniejszej sprawy wydanie przez upoważniony organ decyzji lub ewentualne wskazanie sposobu usunięcia przeszkód do wydania aktu urodzenia, nie naruszałoby w żaden sposób obowiązującego prawa, a umożliwiłoby jedynie skarżącej wypełnienie warunków określonych w art. 11 ust 5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a tym samym pochowanie dziecka, którego zwłoki złożone są w prosektorium do chwili obecnej. Organ powinien pouczyć stronę, że lekarz winien uzupełnić kartę zgonu o płeć dziecka lub wyjaśnić dlaczego wpisał "płeć dziecka nie do określenia". Przyjąć zatem należy, iż wydana w taki sposób decyzja, oraz wskazanie sposobu usunięcia przyczyny dla której organ nie wydał aktu urodzenia, byłaby zgodna z zasadą praworządności i uwzględniałaby zarazem wymóg celowości oraz interes prawny strony. Przyjęcie zasady uwzględniania z urzędu interesu państwowego i społecznego oraz słusznego interesu obywateli nakłada na organy administracji państwowej obowiązek dokonania najpierw oceny, czy dany interes obywateli jest słuszny, a jeśli tak - to do decyzji organu należy obowiązek "wyważania" tych nie zawsze zbieżnych interesów.

Ponadto, skarżąca nie może ponosić ujemnych konsekwencji faktu, iż w trakcie prac legislacyjnych nie dokonano synchronizacji unormowań dotyczących chowania zmarłych z przepisami Prawa o aktach stanu cywilnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 ustawy z dania 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. dopuszcza się dwie podstawy kasacyjne: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) i 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba naruszenia łącznie. Nie wystarczy przy tym powtórzyć treść art. 174 p.p.s.a., lecz konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.)

W rozpatrywanej sprawie pełnomocniczka skarżącej strony powołała się na obydwie podstawy skargi kasacyjnej wymienione w przepisie art. 174 p.p.s.a. Wobec przedstawienia zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności, co do zasady rozpoznaniu podlega drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego wskazano przepis art. 7 k.p.a., nie odpowiada wymogom określonym w powołanych na wstępie przepisach. Należy zaznaczyć, że adresatem zarzutu naruszenia prawa zarówno materialnego, jak i procesowego może być tylko sąd I instancji, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu przed NSA jest zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Trafnie więc podnosi się w orzecznictwie, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - por. wyrok NSA z 1.06.2004 r., GSK 73/04 M.Pr. 2004, nr 14, s. 632. Tak więc zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisów k.p.a. - co do zasady - nie może być skuteczny, ponieważ przepisy te nie regulują postępowania przed sądami administracyjnymi. Z tego względu podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. z założenia musiał być uznany za nietrafny. Zresztą co do tego nie ma wątpliwości i pełnomocniczka skarżącej, skoro podniesione przez siebie w skardze kasacyjnej zarzuty adresuje do organów administracji publicznej.

Również zarzut naruszenia prawa materialnego nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 38 ust. 2 Prawa o aktach stanu cywilnego w przypadku, gdy dziecko urodziło się martwe, sporządza się akt urodzenia z adnotacją w rubryce "Uwagi", że dziecko urodziło się martwe, a aktu zgonu nie sporządza się. Jednakże, żeby sporządzić akt urodzenia potrzebne jest określenie płci dziecka, co wynika z przepisów z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 października 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad sporządzania aktów stanu cywilnego, ich kontroli, przechowywania i zabezpieczania oraz wzorów aktów stanu cywilnego, ich odpisów, zaświadczeń i protokołów (Dz. U. Nr 136, poz. 884, ze zm.). Takiego aktu urodzenia w niniejszej sprawie urzędnik stanu cywilnego nie mógł więc sporządzić, ponieważ w karcie zgonu martwo urodzonego dziecka w rubryce dotyczącej płci wpisano "płeć nie do określenia". Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, że art. 38 ust. 2 Prawa o aktach stanu cywilnego nie miał w niniejszej sprawie zastosowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.