Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Szymon Widłak Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1366/17 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 29 września 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1366/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. W., uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] czerwca 2014 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] maja 2014 r. w przedmiocie odmowy wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z [...] marca 2014 r. A. W. (dalej wnioskodawca, skarżący) wniósł o wpisanie go na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Do wniosku dołączył kserokopię świadectwa ukończenia Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej, kserokopię świadectwa złożenia egzaminu na chorążego Milicji Obywatelskiej, kserokopię rozkazu personalnego nr [...] z [...] lipca 1999 r. o mianowaniu na aspiranta sztabowego Policji, kserokopię zaświadczenia z [...] września 2001 r. o ukończeniu szkolenia w ramach doskonalenia zawodowego Policji, kserokopię zaświadczenia z [...] sierpnia 1994 r. z CSP w Legionowie oraz kserokopię świadectwa służby z [...] lutego 2014 r.

Decyzją z [...] maja 2014 r. Podlaski Komendant Wojewódzki Policji odmówił A. W. wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W ocenie organu nie można uznać świadectw szkół lub uczelni funkcjonujących przed utworzeniem Policji, tj. świadectw szkół Milicji Obywatelskiej, za dokumenty potwierdzające spełnienie wymogów posiadania przygotowania teoretycznego, praktycznego w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomości przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia.

Decyzją z [...] czerwca 2014 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ stwierdził, że przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty są wydane przez Milicję Obywatelską, a nie przez Policję, więc nie mogą być uznane za dokumenty potwierdzające kwalifikacje wymagane przez art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2017 r., poz. 2213 ze zm.; dalej ustawa o ochronie). Faktu tego nie zmienia okoliczność, iż ustawą z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287 poz. 1687 ze zm.; dalej: ustawa o Policji) uznano funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej za funkcjonariuszy Policji oraz ukończone przez nich kursy i szkolenia bez konieczności ich powtarzania w nowo powołanej formacji.

Wyrokiem z 30 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2553/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania.

Wyrokiem z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2183/15, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

NSA uznał, że organy nie naruszyły przepisów postępowania i jasno umotywowały swoje stanowisko. Wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę WSA winien rozważyć i ocenić stanowisko organu dot. zastosowania art. 29 ust. 5 pkt 1 ustawy o ochronie, zgodnie z którym (w brzmieniu adekwatnym dla potrzeb sprawy) odmowa wpisu na listę następuje w formie decyzji administracyjnej właściwego komendanta wojewódzkiego Policji, w przypadku, gdy pracownik ochrony fizycznej nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 26 ust. 3 ww. ustawy. Sąd kasacyjny podkreślił także, że WSA powinien stwierdzić jednoznacznie, czy prawidłowe jest stanowisko organu, że przedstawione przez skarżącego świadectwo ukończenia Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej nie jest dokumentem potwierdzającym spełnienie wymogu określonego w art. 26 ust. 1 i 3 pkt 8 w zw. z art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2014 r. oraz winien zająć merytoryczne stanowisko w odniesieniu do innych dokumentów przedstawionych przez stronę, w tym m.in. odnośnie do zaświadczenia o ukończeniu przez skarżącego szkolenia w ramach doskonalenia zawodowego Policji.

Wyrokiem z 29 września 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1366/17, WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję.

WSA uznał za nieprawidłowe stanowisko organu, że przedstawione przez skarżącego dokumenty nie są dokumentami potwierdzającymi spełnienie wymagań określonych w art. 26 ust. 3 pkt 8 w zw. z art. 27 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2014 r.

Zdaniem Sądu, organy nieprawidłowo przyjęły, że ustawodawca chciał wykluczyć z kręgu osób uprawnionych do wpisania na listę kwalifikowanych pracowników ochrony tych, którzy uzyskali świadectwa szkół Milicyjnych (resortu spraw wewnętrznych). Takie odczytywanie wskazanego przepisu wskazywałoby na nieracjonalność ustawodawcy, który uznawałby, że kadry wyszkolonych Milicjantów, którzy następnie przez wiele lat pracowali w Policji i byli odpowiednio przygotowani do pełnienia tej służby (co sam ustawodawca uznał w art.149 ustawy o Policji), a także podnosili podczas jej pełnienia swą wiedzę i wyszkolenie zawodowe, odbywając szkolenia, nie są osobami mogącymi wykazać się wiedzą i doświadczeniem niezbędnym do wykonywania pracy jako pracownicy ochrony. Dokonana przez organ interpretacja art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie wprowadza w istocie dyskryminację ze względu na wiek i rodzaj kończonej szkoły (moment uzyskania dyplomu). Tymczasem kryterium, co wynika z brzmienia art. 26 ust. 23 pkt 8 ustawy, winno być przygotowanie teoretyczne i praktyczne w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomość przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia, a zatem wiedza i praktyka (posiadane umiejętności praktyczne).

Sąd uznał, że nie można zakładać, że racjonalny ustawodawca premiuje we wpisie na listę kwalifikowanych pracowników ochrony osoby niedoświadczone kosztem osób posiadających fachową wiedzę i umiejętności oraz doświadczenie zawodowe.

WSA wskazał, że skarżący z chwilą rozwiązania Milicji Obywatelskiej stał się funkcjonariuszem Policji, przy czym Minister, jak wynika z kserokopii rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 1999 r., nadał mu stopień aspiranta sztabowego Policji (dziewiąty stopień w hierarchii policyjnej). Oznacza to, skarżący w 1999 r. spełniał warunki do przyznania tego stopnia (art. 49 ust. 1 ustawy o Policji), w tym m.in. ukończenie szkoły podoficerskiej, a za szkołę podoficerską Policji uznano w tej dacie szkołę podoficerską Milicji.

Tym samym za niezasadny uznano argument organu, że Szkoła Podoficerska Milicji Obywatelskiej to nie to samo co Szkoła Podoficerska Policji, o której mowa w art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie.

Nadto za przyjęciem interpretacji, iż ukończeniem podoficerskiej szkoły Policyjnej jest również ukończenie podoficerskiej szkoły Milicji Obywatelskiej przemawia także treść art. 32 Konstytucji RP.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że przepis art. 26 ust. 3 pkt 8 w zw. z ust. 7 pkt 2 oraz w związku z przepisami ustawy o Policji, w tym w szczególności art. 149, należy rozumieć w taki sposób, że wprowadza on kryterium posiadania przygotowanie teoretyczne i praktyczne w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomość przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia, a spełnienie wskazanych w ust. 3 pkt 8 wymogów potwierdzają dyplomy lub świadectwa uczelni, szkół oficerskich lub podoficerskich Policji lub Straży Granicznej niezależnie od daty ich ukończenia i zmieniającej się nazwy lub jednostki pod którą podlega.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o rozważenie zasadności zastosowania art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a.), a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 26 ust. 7 pkt 2 w związku z art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2014 r., polegającą na:

a) przyjęciu, że przepis art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie nie zawiera zamkniętego katalogu dokumentów potwierdzających posiadanie przez osobę ubiegającą się o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej przygotowania teoretycznego i praktycznego w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomości przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia, w związku z czym organy Policji powinny uznawać za równoważne także dokumenty wydane przez podmioty niewymienione w tym przepisie prawa;

b) przyjęciu, że przepis art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie dopuszcza ocenę spełnienia określonego w ust. 3 pkt 8 warunku wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej na podstawie innych kryteriów niż enumeratywnie w nim wskazane;

c) pominięciu językowego (literalnego) znaczenia treści tego przepisu prawa i zastosowanie wykładni celowościowej (funkcjonalnej) poprzez odwołanie się do przepisów art. 149 ustawy o Policji, choć przywołany przepis prawa materialnego jest jasno sformułowany i nie wymaga zastosowania dodatkowych reguł interpretacyjnych.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Skarżący zwrócił się "o odrzucenie w całości" skargi kasacyjnej organu i pozytywne rozpatrzenie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a, a która na gruncie niniejszej sprawy nie wystąpiła. Z powyższego wynika, że NSA może zbadać legalność zaskarżonego wyroku jedynie w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej i w granicach wniosków w niej zawartych, a nie rozpoznaje całokształtu sprawy.

Autor skargi kasacyjnej może oprzeć zarzuty na podstawie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

Zarzuty rozpoznawanej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej zostały oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a, to znaczy zarzucono naruszenie prawa materialnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenie przepisów nastąpiło poprzez ich błędną wykładnię. Oznacza to, że sąd I instancji przyjął nieprawidłowe znaczenie powołanego w petitum skargi kasacyjnej przepisu. Zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, skarżący powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, a także wyjaśnić, jaka jest – jego zdaniem – prawidłowa wykładnia tego przepisu.

Z uwagi na to, że skarga kasacyjna oparta została jedynie na podstawie naruszenia prawa materialnego, NSA stwierdza, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji jest niepodważany. Kwestia sporna sprowadza się więc do zbadania, czy zgodna jest z prawem wykładnia art. 26 ust. 3 pkt 8 z związku z art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie i art. 149 ustawy o Policji sprowadzająca się do stwierdzenia, że o posiadaniu przez osobę wnioskującą o wpisanie na listę kwalifikowanych pracowników ochrony kwalifikacji, określonych w art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie, świadczą dyplomy lub świadectwa szkół oficerskich lub podoficerskich Milicji Obywatelskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że dyplomy lub świadectwa szkół oficerskich lub podoficerskich, o których mowa w art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie, świadczą o wymaganych kwalifikacjach wnioskującego, niezależnie od tego, czy zostały wystawione przez szkołę Policji czy Milicji Obywatelskiej.

Jak słusznie bowiem uznał Sąd I instancji, celem wprowadzenia art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie było zagwarantowanie, żeby pracownicy ochrony posiadali wiedzę przygotowanie teoretyczne i praktyczne w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znali przepisy prawa związane z wykonywaniem ochrony osób i mienia. Wobec tego dokumenty osób o dłuższym doświadczeniu, które rozpoczęły służbę w Milicji Obywatelskiej i ukończyły stosowne szkoły tej służby, powinny być traktowane na gruncie art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie jak dokumenty odpowiednich szkół Policji. Nieracjonalne byłoby bowiem uznanie a priori, że osoba o krótszym stażu służby posiada wyższe kwalifikacje niż osoba o większym doświadczeniu i tym samym tylko ta pierwsza spełnia przesłankę właściwej wiedzy, określonej w art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy, do wpisania na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Nie ma przy tym znaczenia, podnoszona w skardze kasacyjnej, okoliczność, że Milicja Obywatelska została rozwiązana w 1990 r., a więc wiedza jej funkcjonariuszy nie jest aktualna. Należy bowiem stwierdzić, że fakt ten nie świadczy o tym, że dawni funkcjonariusze Milicji Obywatelskiej nie doszkalali się po rozwiązaniu tej służby.

NSA zgadza się również z tym argumentem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że za powyższą wykładnią przemawia również art. 149 ust. 1 i 3 ustawy o Policji, który stanowi, że z chwilą rozwiązania Milicji Obywatelskiej jej funkcjonariusze stają się policjantami, a w ciągu 3 miesięcy Minister Spraw Wewnętrznych nada im odpowiednie stopnie policyjne. Tym samym sam ustawodawca uznał za równoważne doświadczenie i wiedzę zdobyte w Milicji Obywatelskiej z tym osiągniętym w Policji. Wobec tego na gruncie ustawy o ochronie osoby, które ukończyły szkoły Milicji Obywatelskiej nie mogą być traktowane gorzej od tych, które ukończyły szkoły policyjne.

Z tych powodów NSA uznał, że zaprezentowana wykładnia art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie jest prawidłowa i takie jej rozumienie zapewnia realizację zasady równości wobec prawa, określonej w art. 32 Konstytucji.

Ponadto, należy stwierdzić, że taką samą wykładnię ww. przepisów zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 848/18. Stanowisko wyrażone w tym orzeczeniu NSA orzekający w składzie niniejszym w pełni podziela.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.