Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 13 sierpnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2008 roku sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wójta Gminy w O. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę.

Pismem z dnia 14 kwietnia 2008 roku J. K. wezwał Wójta Gminy w O. do podjęcia czynności nakazanych prawem, polegających na opublikowaniu w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) pełnej dokumentacji dotyczącej przebiegu i efektów wszystkich kontroli przeprowadzonych w Urzędzie Gminy w O. w latach 1990 - 2008 przez Regionalną Izbę Obrachunkową, Najwyższą Izbę Kontroli, Urząd Wojewódzki, oraz Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. wraz z wystąpieniami, stanowiskami i opiniami podmiotów kontrolujących.

Pismem z dnia 21 kwietnia 2008 roku Wójt Gminy w O. poinformował skarżącego, że z uwagi na małe zasoby kadrowe, Urząd Gminy w O. nie jest w stanie udostępnić w Biuletynie Informacji Publicznej wszystkich protokołów z przeprowadzonych kontroli, jednakże pełna dokumentacja dotycząca przebiegu kontroli, które prowadzone były w Urzędzie Gminy w O. będzie na bieżąco uzupełniana.

W dniu 16 maja 2008 roku J. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy w O., wnosząc jednocześnie o zobowiązanie Wójta Gminy w O. do publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy w O. pełnej dokumentacji dotyczącej przebiegu i efektów kontroli przeprowadzanych w Urzędzie Gminy w O. za lata 1990-2008 przez Regionalną Izbę Obrachunkową, Najwyższą Izbę Kontroli, Urząd Wojewódzki, oraz Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. wraz z wystąpieniami, stanowiskami i opiniami podmiotów kontrolujących. Odwołując się natomiast do treści art. 8 ust. 3 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 2, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) podkreślił, iż organy władzy publiczne są zobowiązane do publikacji protokołów z przeprowadzanych kontroli i żadne, jak wskazał wyjaśnienia o przeszkodach organizacyjnych, czy finansowych nie stanowią podstawy do odstąpienia ich publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej zwłaszcza, że pomiędzy datą uchwalenia ustawy o dostępie do informacji publicznej, a datą wejścia w życie przepisu nakładającego obowiązek publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej protokołów z przeprowadzanych w danej jednostce kontroli istniał długi okres vacatio legis.

W odpowiedzi na skargę z dnia 13 czerwca 2008 roku Wójt Gminy w O. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, iż na stronie internetowej Urzędu Gminy w O. opublikowane zostały dokumenty w postaci protokołów z kontroli wraz z wnioskami pokontrolnymi z przeprowadzanych w roku 2004, 2006 i 2007 kontroli. Zarzut dotyczący bezczynność organu jest zatem w ocenie Wójta Gminy nieuzasadniony, tym bardziej, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie nakłada obowiązku publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji publicznych wytworzonych przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed dniem 1 stycznia 2002 roku, co nie wyklucza jednak możliwości udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji wytworzonych przed dniem wejścia w życie ustawy, ale na wniosek zainteresowanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4.

Dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje zatem wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej.

W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dotyczy to zatem sytuacji gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i w przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji, jeżeli oczywiście w odniesieniu do danej decyzji lub postanowienia istnieje możliwość uruchomienia toku instancji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest skarga na bezczynność Wójta Gminy w O. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

Kwestie dostępu do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega z kolei na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji.

Zgodnie natomiast z art. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Informację publiczną w świetle ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi więc każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władze realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji.

Prawo do informacji publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie obejmuje uprawnienia do:

1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego,

2) wglądu do dokumentów urzędowych,

3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Zakres natomiast informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, tryb jej udostępniania, zasady sądowej kontroli nad decyzjami o odmowie udostępnienia oraz sankcje karne w przypadku nieudostępnienia regulują przepisy rozdziału 2 powołanej ustawy.

Przepis art. 7 ust. 1 ustawy, stanowi podstawę prawną realizacji prawa do informacji publicznej sformułowanego w powołanym powyżej art. 3 ustawy i porządkuje środki umożliwiające dotarcie do informacji publicznej poprzez określenie sposobów jej udostępniania. Ze sformułowania przepisu wynika, iż podstawowym sposobem jest ogłaszanie informacji w publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem ujednoliconego systemu stron sieci teleinformatycznej. Drugą formą jest udostępnianie informacji na wniosek, bądź też w drodze ich wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych lub przez urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tymi informacjami, zainstalowanymi w miejscach ogólnie dostępnych. Szczegółową realizację tych sposobów określają odpowiednio postanowienia art. 10 i art. 11 ustawy. Czwartym natomiast, niezależnym sposobem udostępniania informacji publicznych jest możliwość bezpośredniej obserwacji przebiegu posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 7 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy).

Najszerszą z form udostępniania informacji publicznej, stanowiącą jednocześnie najprostszy sposób uzyskania informacji publicznej jest ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Zakres realizacji tego sposobu dostępu do informacji publicznych wynika z postanowień art. 8 i art. 9 ustawy, a także z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 2002 roku w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 67, poz. 619). Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 55). Następuje ono ex lege, w wyniku realizacji obowiązku określonego w art. 8 ust. 3 ustawy i obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznych, spełniających warunki określone w art. 8 ustawy oraz do dodatkowych informacji odpowiadających wymogom sformułowanym w art. 8 ust. 6 ustawy.

Z postanowieniem art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy jest bezpośrednio związana regulacja art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz jej rozszerzenie zawarte w art. 10 ustawy. Udostępnienie informacji na wniosek każdego zainteresowanego podmiotu jest sposobem uzupełniającym, ale nie fakultatywnym w stosunku do sposobu określonego w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy. Należy bowiem przyjąć, iż zgodnie z brzmieniem przepisu art. 10 ustawy bez znaczenia jest, czy informacja udostępniona za pomocą Biuletynu należy do kategorii obowiązkowo udostępnianych za pośrednictwem sieci teleinformatycznej, czy też została tak udostępniona z woli podmiotu zobowiązanego.

Szczegółowe natomiast określenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu określa art. 6 ustawy, który w pkt 4 lit. a tiret 2 stwierdza, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających.

W rozpatrywanej natomiast sprawie, jak wynika z akt sądowych, pismem z dnia 14 kwietnia 2008 roku skarżący wezwał Wójta Gminy w O. do "podjęcia czynności nakazanych prawem", polegających na opublikowaniu w Biuletynie Informacji Publicznej pełnej dokumentacji dotyczącej przebiegu i efektów wszystkich kontroli przeprowadzonych w Urzędzie Gminy w O. w latach 1990 - 2008 przez Regionalną Izbę Obrachunkową, Najwyższą Izbę Kontroli, Urząd Wojewódzki, oraz Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. wraz z wystąpieniami, stanowiskami, opiniami i wnioskami podmiotów dokonujących kontroli.

W piśmie z dnia 21 kwietnia 2008 roku, stanowiącym odpowiedź na wniosek, Wójt Gminy w O. poinformował skarżącego, że z uwagi na małe zasoby kadrowe, Urząd Gminy w O. nie jest w stanie udostępnić w Biuletynie Informacji Publicznej wszystkich protokołów z przeprowadzonych kontroli, jednakże pełna dokumentacja dotycząca przebiegu kontroli oraz jej wyniki, które prowadzone były w Urzędzie Gminy w O. będą uzupełniane na bieżąco.

Na tle zaistniałego stanu faktycznego oraz powołanych powyżej przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy w O., jako podmiot wykonujący zadania publiczne obowiązany jest do udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 4 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 3 ustawy), m.in. dokumentacji dotyczącej przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających, a zatem żądanie zgłoszone przez skarżącego niewątpliwie posiada walor informacji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej przyjmuje jednak, iż jedynie odmowa udzielenia informacji podejmowana jest w formie decyzji administracyjnej. Dla udostępnienia informacji publicznej ustawa nie przewiduje formy decyzji administracyjnej. Bezspornym natomiast w analizowanej sprawie jest, że Wójt Gminy w O. po dokładnej analizie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji, lecz poinformował skarżącego, że ze względów praktycznych i organizacyjnych w chwili obecnej nie ma możliwości udostępnienia wszystkich protokołów z przeprowadzonych w Urzędzie Gminy w O. kontroli za lata 1990 -2008, w Biuletynie opublikowane zostały wyniki z przeprowadzanych kontroli w roku 2004, 2006 i 2007, a pozostałe uzupełniane są na bieżąco. Udzielając odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy w O. nie wykluczył jednak możliwości udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji wytworzonych przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed dniem 1 stycznia 2002 roku, ale na wniosek zainteresowanego zgłoszony w trybie art. 10 ustawy.

Zgodnie bowiem z przepisem art. 10 ust. 1 ustawy, udostępnieniu na wniosek podlega informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej.

Odnosząc do zarzutów strony skarżącej podkreślić zatem należy, że udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej stanowiącym najszerszą z form udostępniania informacji, jest tylko jednym ze sposobów udostępniania informacji publicznej i w żaden sposób nie konkuruje z pozostałymi sposobami udostępniania informacji określonymi w art. 7 ust. 1 pkt 2 in fine oraz pkt 3 ustawy. Wybór jednego ze wskazanych w art. 7 ust. 1 ustawy sposobów udostępniania informacji publicznej nie jest uzależniony od woli wnioskodawcy ale od organu zobowiązanego do jej udostępnienia. W niniejszej sprawie odpowiadając na wniosek skarżącego, Wójt Gminy w O. nie wykazał złej woli, nie odmówił bowiem udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej. Wskazał jedynie, iż o braku możliwości udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej całej dokumentacji dotyczącej przebiegu kontroli, jej wyników wraz z opiniami stanowiskami i wystąpieniami za lata 1990 - 2008 , a więc jeszcze przed dniem wejścia w życie ustawy o dostępie od informacji publicznej przesądziły wyłącznie względy praktyczne, organizacyjne i ekonomiczne. Środki techniczne bowiem którymi dysponuje organ zobowiązany do udostępnienia informacji, uniemożliwiają udostępnienie informacji w sposób i formie zgłoszonej we wniosku.

Konkludując powyższe rozważania na marginesie wskazać także należy, że ustawodawca był w pełni świadomy trudności, jakie miały towarzyszyć wejściu w życie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wiązały się one nie tylko z koniecznością stworzenia infrastruktury informatycznej, służącej do uruchomienia urzędowego publikatora teleinformatycznego - Biuletynu Informacji Publicznej, lecz także z przygotowaniami organizacyjnymi pomiotów zobligowanych do udostępniania informacji publicznej w celu realizacji postanowień ustawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej weszła w życie w dniu 1 stycznia 2002 roku, natomiast znacznie dłuższy okres vacatio legis ustawodawca przewidział dla wdrożenia Biuletynu Informacji Publicznej, w zależności od zakresu informacji, jaka ma być w nim publikowana. Stosownie do treści art. 26 pkt 1 ustawy, obowiązek udostępnienia żądanych informacji - dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających wszedł w życie po upływie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, ustawa nie nakładana jednak na organ zobligowany do udostępniania informacji publicznych, obowiązku publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej dokumentów z przebiegu i efektów kontroli, które przeprowadzone zostały przed dniem wejścia w życie ustawy o dostępie do informacji publicznej tj. 1 stycznia 2002 roku.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione okoliczności, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.

a.ł.