Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Stanisław Marek Pietras (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SAB/Łd 28/08 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Wójta Gminy Ozorków w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na rzecz J. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SAB/Łd 28/08, oddalił skargę J. K. na bezczynność Wójta Gminy w Ozorkowie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. skarżący wezwał Wójta Gminy w Ozorkowie do podjęcia czynności nakazanych prawem, a polegających na opublikowaniu w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) pełnej dokumentacji dotyczącej przebiegu i efektów wszystkich kontroli przeprowadzonych w Urzędzie Gminy w Ozorkowie w latach 1990 - 2008 przez Regionalną Izbę Obrachunkową, Najwyższą Izbę Kontroli, Urząd Wojewódzki, oraz Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi wraz z wystąpieniami, stanowiskami i opiniami podmiotów kontrolujących. Z kolei Wójt Gminy w Ozorkowie pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. poinformował skarżącego, że z uwagi na małe zasoby kadrowe, Urząd Gminy w Ozorkowie nie jest w stanie udostępnić w Biuletynie Informacji Publicznej wszystkich protokołów z przeprowadzonych kontroli, jednakże pełna dokumentacja dotycząca przebiegu kontroli, które prowadzone były w Urzędzie Gminy w Ozorkowie, będzie na bieżąco uzupełniana.

W tej sytuacji skarżący J. K. w dniu [...] maja 2008 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy w Ozorkowie, wnosząc jednocześnie o zobowiązanie Wójta Gminy w Ozorkowie do publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy w Ozorkowie pełnej dokumentacji dotyczącej przebiegu i efektów kontroli przeprowadzanych w Urzędzie Gminy w Ozorkowie za lata 1990 - 2008 przez Regionalną Izbę Obrachunkową, Najwyższą Izbę Kontroli, Urząd Wojewódzki, oraz Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi wraz z wystąpieniami, stanowiskami i opiniami podmiotów kontrolujących. Powołując się natomiast na treść art. 8 ust. 3 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 2, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) podkreślił, iż organy władzy publicznej są zobowiązane do publikacji protokołów z przeprowadzanych kontroli i żadne - jego zdaniem - wyjaśnienia o przeszkodach organizacyjnych, czy finansowych nie stanowią podstawy do odstąpienia ich publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej zwłaszcza, że pomiędzy datą uchwalenia ustawy o dostępie do informacji publicznej, a datą wejścia w życie przepisu nakładającego obowiązek publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej protokołów z przeprowadzanych w danej jednostce kontroli, istniał długi okres vacatio legis.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy w Ozorkowie wniósł o jej oddalenie, a w uzasadnieniu podał, że na stronie internetowej Urzędu Gminy w Ozorkowie opublikowane zostały dokumenty w postaci protokołów z kontroli wraz z wnioskami pokontrolnymi z przeprowadzanych kontroli w roku 2004, 2006 i 2007. Stąd też zarzut o bezczynność organu jest nieuzasadniony i to tym bardziej, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie nakłada obowiązku publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji publicznych wytworzonych przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 2002 r., co nie wyklucza jednak możliwości udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji, wytworzonych przed dniem wejścia w życie ustawy, ale na wniosek zainteresowanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołanym już wyżej wyroku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu prawnym Sąd natomiast wskazał, że kwestie dostępu do informacji publicznej reguluje cytowana już wyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej, zaś bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności i stąd też z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stosownie do treści art. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie, zaś informację publiczną w świetle ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Natomiast w myśl art. 3 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego,

2) wglądu do dokumentów urzędowych,

3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Z kolei zakres informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, tryb jej udostępniania, zasady sądowej kontroli nad decyzjami o odmowie udostępnienia oraz sankcje karne w przypadku nieudostępnienia regulują przepisy rozdziału 2 powołanej ustawy. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że przepis art. 7 ust. 1 ustawy stanowi podstawę prawną realizacji prawa do informacji publicznej sformułowanego w powołanym powyżej art. 3 ustawy i porządkuje środki umożliwiające dotarcie do informacji publicznej poprzez określenie sposobów jej udostępniania i z jego treści wynika, iż podstawowym sposobem jest ogłaszanie informacji w publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem ujednoliconego systemu stron sieci teleinformatycznej. Drugą zaś formą jest udostępnianie informacji na wniosek, bądź też w drodze ich wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych lub przez urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tymi informacjami, zainstalowanymi w miejscach ogólnie dostępnych, a szczegółową realizację tych sposobów określają, odpowiednio, przepisy art. 10 i art. 11 ustawy. Czwartym natomiast, niezależnym sposobem udostępniania informacji publicznych, jest możliwość bezpośredniej obserwacji przebiegu posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 7 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy). Stąd też - w ocenie Sądu - najszerszą z form udostępniania informacji publicznej, a stanowiącą jednocześnie najprostszy sposób uzyskania informacji publicznej, jest ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej i zakres realizacji tego sposobu dostępu do informacji publicznych wynika z treści art. 8 i art. 9 ustawy, a także z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 2002 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 67, poz. 619). Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 55), bowiem następuje ono ex lege, w wyniku realizacji obowiązku określonego w art. 8 ust. 3 ustawy i obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznych, spełniających warunki określone w art. 8 ustawy oraz do dodatkowych informacji odpowiadających wymogom sformułowanym w art. 8 ust. 6 ustawy. Z postanowieniem art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy jest bezpośrednio związana regulacja art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz jej rozszerzenie zawarte w art. 10 ustawy. Zatem udostępnienie informacji na wniosek każdego zainteresowanego podmiotu jest sposobem uzupełniającym, ale nie fakultatywnym w stosunku do sposobu określonego w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem zgodnie z brzmieniem przepisu art. 10 ustawy bez znaczenia jest, czy informacja udostępniona za pomocą Biuletynu należy do kategorii obowiązkowo udostępnianych za pośrednictwem sieci teleinformatycznej, czy też została tak udostępniona z woli podmiotu zobowiązanego. Szczegółowe natomiast określenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu określa art. 6 ustawy, który w pkt 4 lit. a tiret 2 stwierdza, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. W rozpoznawanej zaś sprawie za słuszny należy przyjąć pogląd, że organ, jako podmiot wykonujący zadania publiczne, obowiązany jest do udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 4 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 3 ustawy), m.in. dokumentacji dotyczącej przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających, a zatem żądanie zgłoszone przez skarżącego niewątpliwie posiada walor informacji publicznej. Jednakże w dalszej części wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przyjmuje, iż jedynie odmowa udzielenia informacji podejmowana jest w formie decyzji administracyjnej i nie przewiduje się w ustawie formy decyzji dla udostępnienia informacji publicznej, zaś bezspornym w sprawie jest, że Wójt Gminy w Ozorkowie, nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji, lecz poinformował skarżącego, że ze względów praktycznych i organizacyjnych, w chwili obecnej nie ma możliwości udostępnienia wszystkich protokołów z przeprowadzonych w Urzędzie Gminy w Ozorkowie kontroli za lata 1990 - 2008, a w Biuletynie opublikowane zostały wyniki z przeprowadzanych kontroli w roku 2004, 2006 i 2007, przy czym pozostałe uzupełniane są na bieżąco i nie wykluczył możliwości udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji wytworzonych przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 2002 r., ale na wniosek zainteresowanego zgłoszony w trybie art. 10 ustawy. Z tego mianowicie powodu, że udostępnieniu na wniosek podlega informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej, jest tylko jednym ze sposobów udostępniania informacji publicznej i w żaden sposób nie konkuruje z pozostałymi sposobami udostępniania informacji określonymi w art. 7 ust. 1 pkt 2 in fine oraz pkt 3 ustawy, a wybór jednego ze wskazanych w art. 7 ust. 1 ustawy sposobów udostępniania informacji publicznej nie jest uzależniony od woli wnioskodawcy, lecz od organu zobowiązanego do jej udostępnienia. W sprawie zaś odpowiadając na wniosek skarżącego, Wójt Gminy w Ozorkowie nie wykazał złej woli, bowiem nie odmówił udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej, a wskazał jedynie, iż o braku możliwości udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej całej dokumentacji dotyczącej przebiegu kontroli, jej wyników wraz z opiniami, stanowiskami i wystąpieniami za lata 1990 - 2008, a więc jeszcze przed dniem wejścia w życie ustawy o dostępie od informacji publicznej, przesądziły wyłącznie względy praktyczne, organizacyjne i ekonomiczne oraz brak środków technicznych, uniemożliwiających udostępnienia informacji w sposób i formie zgłoszonej we wniosku.

Jednocześnie wskazano, że ustawodawca był w pełni świadomy trudności, jakie miały towarzyszyć wejściu w życie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem wiązały się one nie tylko z koniecznością stworzenia infrastruktury informatycznej, służącej do uruchomienia urzędowego publikatora teleinformatycznego - Biuletynu Informacji Publicznej, lecz także z przygotowaniami organizacyjnymi pomiotów zobligowanych do udostępniania informacji publicznej w celu realizacji postanowień ustawy. Stąd też ustawa o dostępie do informacji publicznej weszła w życie w dniu 1 stycznia 2002 r., natomiast znacznie dłuższy okres vacatio legis ustawodawca przewidział dla wdrożenia Biuletynu Informacji Publicznej, w zależności od zakresu informacji, jaka ma być w nim publikowana. Stosownie bowiem do treści art. 26 pkt 1, obowiązek udostępnienia żądanych informacji - dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających, wszedł w życie po upływie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy i nie nakłada ona na organ zobligowany do udostępniania informacji publicznych, obowiązku publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej dokumentów z przebiegu i efektów kontroli, które przeprowadzone zostały przed dniem wejścia w życie ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. przed dniem 1 stycznia 2002 r.

Od powyższego wyroku w całości, J. K. wniósł skargę kasacyjną, zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnie (art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 7 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich rażąco błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wybór sposobu udostępnienia informacji publicznej jest uzależniony od woli organu zobowiązanego do udostępnienia informacji, a w konsekwencji, iż organ nie dopuszcza się bezczynności nierealizując obowiązku nałożonego na niego w art. 8 ust. 3 ustawy, jeżeli informuje, iż dostęp do informacji może zostać zrealizowany w inny sposób,

b) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 2, art. 4 ust. 1 i 2, oraz art. 8 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich rażąco błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis art. 10 ustawy pozwala na stosowanie zamiennie dwóch różnych sposobów udostępnienia informacji, tj. na wniosek i poprzez publikację w Biuletynie Informacji Publicznej, a tym samym, iż przepis ten pozwala organowi uwolnić się od obligatoryjnego trybu udzielania informacji dotyczących dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,

c) art. 10 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego zastosowanie,

d) art. 1 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 2 oraz art. 26 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 § 3 Konstytucji RP, poprzez ich rażąco błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ustawa ogranicza obowiązek publikacji informacji określonych w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 2, do informacji publicznych powstałych od dnia 1 stycznia 2002 r., a nie wszystkich informacji publicznych tego rodzaju, w których organ jest w posiadaniu, w tym tych powstałych przed tą datą,

e) art. 7 Konstytucji RP, art. 61 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1. oraz art. 8 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

2. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi (art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 106 § 3 w związku z art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nierozpoznanie wniosków dowodowych złożonych na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego, błędne ustalenie stanu faktycznego i zakresu sprawy,

b) art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nierozpoznanie czy nieopublikowanie przez organ w Biuletynie Informacji Publicznej informacji określonych w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowi bezczynność organu w świetle obowiązku wynikającego z art. 8 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

c) art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przytoczenie w uzasadnieniu wyroku wewnętrznie sprzecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia,

d) art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie w świetle zgromadzonego materiału dowodowego.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu poniesionych przez skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd w toku rozważań zaprezentował dwa odmienne stanowiska w przedmiocie rozumienia pojęcia bezczynności organu w niniejszej sprawie, nie wyjaśniając przy tym, dlaczego odmówił słuszności jednemu z nich, przez co naruszył przepis art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mianowicie początkowo stanął na stanowisku, iż bezczynność w sytuacji określonej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, a następnie, że z bezczynnością organu mamy do czynienia gdy milczy on w sytuacji złożenia przez zainteresowanego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lub odmawia dostępu. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd nie ustosunkował się do dowodu z dokumentów przedstawionych przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie świadczących o przeprowadzeniu w Gminie innych kontroli niż te, których wyniki zostały opublikowane, co stanowi naruszenie przepisu art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Tym samym Sąd nie rozpatrzył całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w efekcie nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało wprost, że organ nie zamieścił wszystkich wymaganych prawem informacji w Biuletynie Informacji Publicznej, a skarżący wezwał go do realizacji obowiązku, a nie wnioskował o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto Sąd nie ustalił, czy do dnia rozprawy miały miejsce kontrole w Gminie Ozorków, a tym samym czy w posiadaniu Gminy Ozorków, reprezentowanej przez Wójta Gminy w Ozorkowie pozostaje pełna dokumentacja dotycząca przebiegu i efektów kontroli przeprowadzanych w Urzędzie Gminy w Ozorkowie za lata 1990 - 2008 przez Regionalną Izbę Obrachunkową, Najwyższą Izbę Kontroli, Urząd Wojewódzki, oraz Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi wraz z wystąpieniami, stanowiskami i opiniami podmiotów kontrolujących. W konsekwencji Sąd nie rozpoznał poruszonej w skardze kwestii, czy organ dopuszcza się bezczynności w realizacji obowiązku określonego w art. 8 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tylko zbadał czy skarżący mógł dla uzyskania informacji publicznej skorzystać z innego sposobu jej udostępnienia i pominął przy tym okoliczność, iż skarżący nie wnosił o udostępnienie konkretnej informacji publicznej w jakiejkolwiek dopuszczalnej prawem formie, lecz wezwał organ do realizacji określonego w art. 8 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązku publikacji określonych w tym przepisie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Tym samym Sąd rozpoznając, czy zainteresowany został pozbawiony w ogóle prawa do uzyskania jakiejkolwiek informacji publicznej, a nie czy organ zrealizował obowiązek publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej, wykroczył poza zakres sprawy wszczętej skargą, czym naruszył przepis art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, dla oceny czy organ spełnił obowiązek, czy też pozostał bezczynny, bez znaczenia są okoliczności, czy informacja ta może zostać przez zainteresowanego uzyskana w inny sposób, czy też nie. Bezczynność organu przejawia się w tej sytuacji brakiem realizacji obowiązku publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej informacji, które zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obligatoryjnie muszą zostać w nim opublikowane, a nie ewentualnym pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, czy też wydaniem decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej, zwłaszcza w sytuacji, gdy wniosku takiego nie było. W świetle art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 61 Konstytucji RP oraz art. 8 ust.3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każdy zainteresowany, w tym również skarżący, może domagać się realizacji obowiązku ustawowego przez zobowiązany organ, tj. publikacji wyżej wymienionej dokumentacji przebiegu i efektów kontroli. Ustawa nie przewiduje możliwości uwolnienia się organu od obligatoryjnego trybu udzielania określonych informacji, racjami technicznymi, praktycznymi i organizacyjnymi czy też ekonomicznymi. Wobec treści art. 7 ust. 1 pkt. 1 - 3 , art. 8 ust. 3 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarżący kasacyjnie nie zgodził się z dokonaną przez Sąd wykładnią powyższych przepisów, zgodnie z którą sposób polegający na udostępnieniu informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej jest tylko jednym ze sposobów udostępniania informacji publicznej, który w żadnym stopniu nie konkuruje z pozostałymi sposobami wymienionymi w art. 7 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie z art. 8 ust. 3 ustawy wynika wprost, że w Biuletynie Informacji Publicznej publikowane są dwie kategorie informacji. Pierwsza to takie informacje, które obligatoryjnie muszą zostać opublikowane w Biuletynie i do nich należą m.in. informacje określone w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 2, zaś druga kategoria to pozostałe informacje, które są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy, a co do których nie ma obowiązku publikacji i decyzja co do ich umieszczenia w Biuletynie należy do organu. I właśnie do tej drugiej kategorii informacji zastosowanie znajduje przepis art. 10 ust. 1 ustawy, bowiem dotyczy on sposobu udostępnienia informacji, które nie zostały zamieszczone w Biuletynie, a których zamieszczenie w nim nie jest obligatoryjne. Zatem Sąd w zaskarżonym wyroku dokonał błędnej wykładni art. 8 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a tiret 2 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmując, iż informacje o przebiegu i efektach przeprowadzonych kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, mogą zostać nieopublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej jeżeli organ będzie udostępniał je na wniosek, przez co naruszył przepisy prawa materialnego i wydał orzeczenie niezgodne ze stanem prawnym. Dodatkowo skarżący kasacyjnie podkreślił, że dokonana przez Sąd ocena dobrej woli organu nie ma żadnego znaczenia dla oceny obiektywnej okoliczności, czy został zrealizowany wynikający z ustawy obowiązek publikacji informacji publicznych. Równocześnie Sąd błędnie uznał za okoliczność usprawiedliwiającą brak realizacji nałożonego ustawą obowiązku, przytoczone w wyjaśnieniach Wójta względy praktyczne, organizacyjne i ekonomiczne, które to miały utrudnić publikację (środki techniczne którymi dysponuje organ zobowiązany do udostępnienia informacji, uniemożliwiają udostępnienie informacji w sposób i formie zgłoszonej we wniosku). Skarżący nie zgodził się również, w świetle art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, z przyjętą przez Sąd wykładnią, iż skoro przepis ustawy nie nakłada obowiązku publikacji informacji sprzed 1 stycznia 2002 r. to obowiązku takiego nie ma. Z przytoczonych przepisów wynika bowiem, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega, na zasadach i w trybie określonych w ustawie, udostępnieniu przez podmiot wskazany w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy będący w posiadaniu takiej informacji i nie ogranicza prawa do uzyskania informacji publicznej, od okresu czasu, w którym informacja powstała, tylko od tego czy organ jest w jej posiadaniu. Wobec powyższego, o ile Wójt Gminy Ozorków posiada dokumenty do opublikowania, to winien je zamieścić w Biuletynie Informacji Publicznej bez względu na okres ich powstania. Odmienna wykładnia jest sprzeczna z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż zgodnie z jego treścią dostęp do informacji publicznej może zostać ograniczony wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, a okoliczności takie w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Powyższe zatem wskazuje, że Sąd - w ocenie skarżącego kasacyjnie - nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący i zrozumiały podstawy rozstrzygnięcia, nie wskazał okoliczności, które uznał za udowodnione, a których nie i z jakich powodów tak uczynił. Stąd też wobec naruszenia w niniejszej sprawie zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd nie mógł zastosować art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednakże stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, które to przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym właśnie kątem, posiada usprawiedliwione podstawy. Z tego mianowicie powodu, że w rozpoznawanej sprawie została wyczerpana przesłanka, o której mowa 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., tzn. droga sądowa jest niedopuszczalna i w konsekwencji skutkuje to uchyleniem zaskarżonego wyroku, bez względu na przywołane w skardze kasacyjnej podstawy.

Na samym wstępie rozważań zauważyć należy, że przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi była bezczynność Wójta Gminy w Ozorkowie na nieopublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej pełnej dokumentacji dotyczącej przebiegu i efektów wszystkich kontroli przeprowadzonych w Urzędzie Gminy w Ozorkowie w latach 1990 - 2008 przez Regionalną Izbę Obrachunkową, Najwyższą Izbę Kontroli, Urząd Wojewódzki, oraz Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi wraz z wystąpieniami, stanowiskami i opiniami podmiotów kontrolujących.

Konstytucyjne prawo do sądu, jako jedna z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego, realizowane jest w zakresie kontroli działalności administracji publicznej poprzez sądownictwo administracyjne. W myśl art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują ową kontrolę w zakresie określonym w ustawie i aktem prawnym rangi ustawowej wyznaczającym zakres prawa do sądu jest ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Z kolei według art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2), a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4).

Zasadniczym zatem problemem w rozpoznawanej sprawie jest wykładnia art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jak wskazuje się w doktrynie, "akty administracyjne w ścisłym znaczeniu, przeważnie są to decyzje administracyjne, będące kwalifikowaną formą aktu administracyjnego. Akty są podobne do wyroków sądowych, tworzących również normy indywidualne." (E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2002, s. 167), zaś "konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby i w określonym stanie faktycznym jest traktowana jako przejaw woli organu administracyjnego dotyczący istnienia lub powstania określonych stosunków prawnych". Mając na uwadze takie spojrzenie na akt administracyjny indywidualny wydawany w formie procesowej, można podać następujące określenie decyzji administracyjnej: "decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli kompetentnego organu administrującego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego bądź w sferze stosunku procesowego." (B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. s. 456). Natomiast "prawa lub obowiązki indywidualne - skonkretyzowane w danym stanie prawa materialnego - mogą wynikać nie tylko z treści indywidualnego aktu administracyjnego, lecz mogą też wyniknąć wskutek dokonania czynności materialno - technicznej" (B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. s. 455).

Zatem zgodnie się podkreśla, że wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., akty administracji publicznej, aby mogły zostać poddane kontroli sądowej, muszą dotyczyć spraw indywidualnych, skierowanych do określonych adresatów, których praw i obowiązków dotyczą, zaś uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy, musi być określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Regulacja taka stanowi bowiem istotne uzupełnienie sądowej kontroli administracji w sprawach indywidualnych, zapobiegając unikaniu przez organ kontroli sądowej spraw indywidualnych niezakończonych w drodze decyzji administracyjnej. Stąd też wyłączone spod zakresu stosowania art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., są akty o charakterze generalnym.

Jak wskazano w komentarzu J.P. Tarno do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty i czynności, które [...] są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s." (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. s. 22).

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjnego w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 3/07, wskazał, że "po pierwsze, w przepisie tym jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. To zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do konkretnych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego."

Podobnie przepis ten interpretuje T. Woś w swoim komentarzu do ustawy - Prawo o postępowaniu administracyjnym gdzie wskazał, że przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 zakreślają następujące elementy:

akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia zaskarżanych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 3,

akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny,

akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu; poza zakresem art. 3 § 2 pkt 4 pozostają więc akty o charakterze generalnym.

Z rozważań tych wynika zatem, że prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego nie przysługuje na wszystkie podejmowane przez organy administracji publicznej akty lub czynności i w konsekwencji kontroli takiej nie będą podlegać akty skierowane do nieoznaczonych indywidualnie adresatów. Stąd też dotyczy to również zakresu stosowania art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt regulacji dotyczącej dostępu do informacji publicznej wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) w art. 2 ust. 1 stanowi, że każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a zasadnicze formy jej udostępniania wskazano w art. 7 i są nimi:

1. ogłaszanie informacji publicznej, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8,

2. udostępnianie, o którym mowa w art. 10 i art. 11, tj. na wniosek oraz w formie wyłożenia lub wywieszenia, bądź poprzez zainstalowanie w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z informacją,

3. wstępu na posiedzenia organów i udostępnianie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia.

O ile złożenie przez indywidualnie oznaczony podmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje sprawę administracyjną, której zakończenie podlega kontroli sądu administracyjnego, o tyle zupełnie inny charakter ma publikowanie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej. "Szczególny charakter ustawodawca nadał dotychczas nieznanej (w Polsce na gruncie prawnym) procedurze udostępniania informacji, czyli zamieszczenia jej w Biuletynie Informacji Publicznej. Ten urzędowy teleinformatyczny publikator ma spełniać funkcję instytucji powszechnego udostępniania informacji publicznej w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej." (Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji. Michał Bernaczyk, Mariusz Jabłoński, Krzysztof Wygoda, s. 40)

Zatem Biuletyn Informacji Publicznej - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - stanowi, w swoim założeniu, platformę zapoznawania się z informacją dotyczącą spraw publicznych przez nieograniczony krąg adresatów i stąd też obowiązek umieszczenia informacji w Biuletynie nie rodzi po stronie jego potencjalnych odbiorców uprawnienia do żądania dokonania publikacji, lub jej usunięcia. Wszak sama czynność utworzenia biuletynu, czy też czynność zamieszczenia w nim określonej informacji publicznej, nie dotyczy ani uprawnień strony, ani też jej obowiązków. W konsekwencji wszelkie akty i czynności podejmowane przez organy administracji w związku z prowadzeniem Biuletynu Informacji Publicznej, jak i bezczynność w tym zakresie, nie mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego. Tym bardziej, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie istnieje żaden przepis prawa, który wskazywałby na uprawnienia strony do żądania zamieszczenia, bądź też usunięcia określonych informacji publicznej w Biuletynu Informacji Publicznej.

Podkreślić należy, że powyższa konstatacja nie prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu oraz wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności administracji publicznej. Z tego mianowicie powodu, że nieumieszczenie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej daje, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy, uprawnienie dla każdego do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a rozpatrzenie z kolei takiego wniosku, o czym wyżej już wspomniano, podlega kontroli sądu administracyjnego. Ponadto ewentualna skarga na prowadzenie Biuletynu Informacji Publicznej, może przybrać jedynie formę skargi w trybie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skoro więc postępowanie przed Sądem pierwszej instancji jest nieważne, to ocena zasadności podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd przepisów prawa jest niemożliwa i konsekwentnie zatem uznać należy, że skoro określony akt lub czynność pozostaje poza zakresem właściwości sądów administracyjnych, to sądy administracyjne nie mają również kompetencji do rozpoznawania skarg na niepodjęcie takiego aktu lub czynności (art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 189 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 58 § 1 pkt 1, zaś w sprawie odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania na podstawie art. 207 § 2 cytowanej już wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.