Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015r. sprawy ze skargi K. Z. na bezczynność Dyrektora Szkoły A w D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] roku; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala skargę w pozostałej części; 4) zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 25 listopada 2014 r., skierowanym do Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w D., K. Z. wniósł o udostępnienie - poprzez przesłanie na jego adres – kalkulacji kosztów najmu pomieszczenia na sklepik szkolny za rok 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013 i 2014. Jako podstawę wniosku wskazał przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) oraz art. 61 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na powyższe, Dyrektor Szkoły Podstawowej Nr [...] w D., poinformował skarżącego, że w szkole nie ma dokumentu urzędowego o którego udostępnienie wnosi skarżący.

Naczelnik Wydziału Oświaty Urzędu Miejskiego w D. odpowiadając na pismo skarżącego z dnia 21 stycznia 2015 r. wskazał, że kalkulacje za wynajem powierzchni użytkowej powinny się znajdować w placówkach oświatowych, które zawierają umowy najmu.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, K. Z. zarzucił Dyrektorowi Szkoły Podstawowej Nr [...] w D. naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudzielenie informacji zgodnie z wnioskiem. Wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni i o zobowiązanie Szkoły Podstawowej nr [...] w D. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Szkoły Podstawowej Nr [...] w D. wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Dyrektora zarzut bezczynności jest całkowicie bezzasadny albowiem w szkole nie ma dokumentu urzędowego, który mógłby zostać udostępniony w ramach dostępu do informacji publicznej, brak takiego dokumentu oznacza także bezzasadność wydania decyzji odmawiającej udzielenie informacji publicznej. Wskazał, iż w placówce znajdują się kalkulacje, jednakże ich sporządzenie stanowi etap przedwstępny przed dokonaniem wyboru ostatecznej decyzji, są to materiały robocze pracownika księgowości. Dokumenty te nie są podpisywane przez funkcjonariusza publicznego jakim jest dyrektor szkoły i nie są przekazywane innym organom i podmiotom. W ocenie Dyrektora brak jest podstaw prawnych do żądania dostępu do informacji publicznej, jeżeli nie została ona zawarta w dokumencie urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślenia wymagało, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r, poz. 1647.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.

W przepisie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zostały wymienione – inne niż decyzje i postanowienia – akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest skarga na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w D. w zakresie realizacji wniosku skarżącego z dnia 25 listopada 2014 r. złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

Zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej określa jej art. 4, zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności m.in. organy władzy publicznej (ust. 1 pkt 1), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (ust. 1 pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (ust. 1 pkt 5), jeżeli posiadają taką informację. Przyjąć zatem należy, że każdy podmiot wykonujący zadania publiczne lub gospodarujący majątkiem publicznym ma obowiązek udostępniania informacji publicznej.

Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, iż na podstawie art. 1 i art. 6 tej ustawy, każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz i podmiotów sprawujących funkcje publiczne, albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie Szkoła Podstawowa Nr [...] w D. wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji oraz gospodaruje mieniem publicznym, co oznacza, że Dyrektor Szkoły jako organ reprezentujący jednostkę budżetową samorządu terytorialnego jest zobowiązany w sprawach o udzielenie informacji publicznej do jej udostępnienia, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie tylko reprezentuje na zewnątrz szkołę ale również kieruje jego działalnością (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK1469/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jego kompetencje odnoszą się zatem do sfery publicznych zadań oświatowych jednostki samorządu terytorialnego, gospodarowania przyznanymi środkami budżetowymi oraz z innych źródeł, jak również gospodarowania mieniem, na co wskazuje art. 39 w związku z art. 62 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 80 i art. 104 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.).

Jak wskazano się powyżej, informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowaniu mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W ocenie Sądu nie jest trafny pogląd organu, zgodnie z którym kalkulacja kosztów najmu pomieszczenia na sklepik szkolny, nie jest informacją publiczną z tego względu, iż nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd w całości podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11 (Lex nr 1122883), zgodnie z którym "o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów k.k., lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną."

Zatem dokument wytworzony w celu zarządzania powierzonym mieniem jakim jest kalkulacja kosztów wynajmu pomieszczenia na wynajem sklepiku zawiera informacje publiczną w rozumieniu wskazanych powyżej uregulowań prawnych.

W świetle postanowień art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Powołany ust. 2 art. 13 przewiduje w wyjątkowych sytuacjach na maksymalne wydłużenie terminu do 2 miesięcy. Zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że udzielenie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, a jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2, wymagają formy decyzji administracyjnej.

W niniejszej sprawie Dyrektor Szkoły pozostaje w bezczynności, albowiem nie udzielił skarżącemu żądanej informacji, ani też nie odmówił jej udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że organ pozostawał w mylnym przeświadczeniu, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną.

W ocenie Sądu bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ w terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek skarżącego, lecz dokonał błędnej kwalifikacji żądanej informacji.

Wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 sentencji wyroku. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny, lecz daje mu takie uprawnienie w razie stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Kwestia ta pozostawiana jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. W opinii składu tu orzekającego okoliczności rozpoznawanej sprawy nie wymagają dyscyplinowania organu poprzez wymierzenie grzywny.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 powołanej ustawy.