Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SAB/Gl 30/15 w sprawie ze skargi K. Z. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 2 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Gl 30/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi K. Z. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 25 listopada 2014 r.; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oddalił skargę w pozostałej części oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 25 listopada 2014 r., skierowanym do Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w D. , K. Z. wniósł o udostępnienie - poprzez przesłanie na jego adres – kalkulacji kosztów najmu pomieszczenia na sklepik szkolny za rok 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013 i 2014. Jako podstawę wniosku wskazał przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) oraz art. 61 Konstytucji RP.

W odpowiedzi, Dyrektor Szkoły Podstawowej Nr [...] w D., poinformował skarżącego, że w szkole nie ma dokumentu urzędowego o którego udostępnienie wnosi skarżący.

Naczelnik Wydziału Oświaty Urzędu Miejskiego w D., odpowiadając na pismo skarżącego z 21 stycznia 2015 r. wskazał, że kalkulacje za wynajem powierzchni użytkowej powinny się znajdować w placówkach oświatowych, które zawierają umowy najmu.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, K. Z. zarzucił Dyrektorowi Szkoły Podstawowej Nr [...] w D. naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudzielenie informacji zgodnie z wnioskiem. Wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni i o zobowiązanie Szkoły Podstawowej nr [...] w D. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Szkoły Podstawowej Nr [...] w D. wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Dyrektora, zarzut bezczynności jest całkowicie bezzasadny albowiem w szkole nie ma dokumentu urzędowego, który mógłby zostać udostępniony w ramach dostępu do informacji publicznej, brak takiego dokumentu oznacza także bezzasadność wydania decyzji odmawiającej udzielenie informacji publicznej. Wskazał, iż w placówce znajdują się kalkulacje, jednakże ich sporządzenie stanowi etap przedwstępny przed dokonaniem wyboru ostatecznej decyzji, są to materiały robocze pracownika księgowości. Dokumenty te nie są podpisywane przez funkcjonariusza publicznego jakim jest dyrektor szkoły i nie są przekazywane innym organom i podmiotom. W ocenie Dyrektora, brak jest podstaw prawnych do żądania dostępu do informacji publicznej, jeżeli nie została ona zawarta w dokumencie urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za uzasadnioną

Sąd wskazał, że Szkoła Podstawowa Nr [...] w D. wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji oraz gospodaruje mieniem publicznym, co oznacza, że Dyrektor Szkoły jako organ reprezentujący jednostkę budżetową samorządu terytorialnego jest zobowiązany w sprawach o udzielenie informacji publicznej do jej udostępnienia, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie tylko reprezentuje na zewnątrz szkołę ale również kieruje jego działalnością. Jego kompetencje odnoszą się zatem do sfery publicznych zadań oświatowych jednostki samorządu terytorialnego, gospodarowania przyznanymi środkami budżetowymi oraz z innych źródeł, jak również gospodarowania mieniem, na co wskazuje art. 39 w związku z art. 62 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 80 i art. 104 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

W ocenie Sądu, nie jest trafny pogląd organu, zgodnie z którym kalkulacja kosztów najmu pomieszczenia na sklepik szkolny, nie jest informacją publiczną z tego względu, iż nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd w całości podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, zgodnie z którym "o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów k.k., lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną." Po przytoczeniu powyższego stanowiska, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokument wytworzony w celu zarządzania powierzonym mieniem jakim jest kalkulacja kosztów wynajmu pomieszczenia na wynajem sklepiku zawiera informację publiczną w rozumieniu wskazanych powyżej uregulowań prawnych.

Sąd uznał, że Dyrektor Szkoły pozostaje w bezczynności, albowiem nie udzielił skarżącemu żądanej informacji, ani też nie odmówił jej udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że organ pozostawał w mylnym przeświadczeniu, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną.

W ocenie Sądu, bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ w terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek skarżącego, lecz dokonał błędnej kwalifikacji żądanej informacji.

Skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Podstawowej Nr [...] w D. . Wyrok zaskarżył w części, a to w zakresie pkt 1, 2 i 4 i zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a to:

1. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz.1198 ze zm.), polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż organ pozostał w mylnym przeświadczeniu, iż wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, a w związku z tym dyrektor szkoły pozostał w bezczynności, albowiem nie udzielił skarżącemu żądanej informacji, ani też nie odmówił jej udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej podczas gdy wnioskowana informacja stanowi w istocie dokument o charakterze wewnętrzno-porządkowym nie mającym waloru obowiązującego, sporządzonego jedynie na własne potrzeby organu administracyjnego;

2. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz.1198 ze zm.), poprzez przyjęcie, iż Dyrektor Szkoły pozostaje w bezczynności albowiem nie udzielił skarżącemu żadnej informacji ani też nie odmówił jej udzielenia w formie decyzji administracyjnej podczas gdy Dyrektor Szkoły zachowała 14 dniowy termin do udzielenia odpowiedzi na wniosek Skarżącego i tym samym organ nie pozostawał w bezczynności z uwagi na brak dokumentu uniemożliwiającym rozpoznanie wniosku w kierunku żądania skarżącego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o:

1. Oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej;

2. Zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracyjnego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

3. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą. Należało zatem odnieść się do zagadnień wyartykułowanych w podstawach kasacji.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a to art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (w chwili orzekania przez Sąd pierwszej instancji: Dz. U. z 2014 r. poz. 782 – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) wskazuje podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Wnoszący kasację nie podał precyzyjnie naruszonego przepisu (tzn. nie wskazał określonego punktu art. 4 ust. 1). Nie określił także na czym miałoby polegać naruszenie, czyli błędna wykładnia którejś z norm art. 4 ust. 1 pkt 1-5. W podstawie kasacji brak nawiązania do tych norm. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący kasację przytoczył zaś treść art. 4 ust. 1, poprzez wymienienie kolejno podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a następnie skonstatował, że zakres przedmiotowy ustawy został jasno określony. Dalej stwierdził zaś, że zgodnie z art. 6 ustawy, w niniejszej sprawie ocenie podlegała jedynie okoliczność dokonania właściwego zakwalifikowania żądanej informacji (użycie określenia "żadnej informacji" jest z pewnością omyłką pisarską).

Opis naruszenia podany w omawianej podstawie kasacji (opartej na zarzucie naruszenia art. 4 ust. 1) kwestionuje publiczny charakter wnioskowanej informacji i określa żądany dokument jako dokument o charakterze wewnętrzno-porządkowym. W związku z tym należy wskazać, że podważenie oceny Sądu pierwszej instancji, według której żądana informacja ma charakter informacji publicznej, nie jest możliwe z powołaniem się wyłącznie na art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jest to jedna z norm regulujących tryb udostępniania informacji publicznej na wniosek. Podobnie jak w przypadku pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, wnosząca kasację nie podała, na czym, zdaniem organu, polega błędna wykładnia przywołanej normy.

Odnosząc się do opisu naruszenia, według którego, Dyrektor Szkoły zachowała 14 dniowy termin do udzielenia odpowiedzi na wniosek, stwierdzić należy przede wszystkim, że opis ten nawiązuje do ustaleń faktycznych Sądu oraz zastosowania prawa materialnego, sprowadzającego się do uznania, że organ pozostaje w bezczynności. Stanowisko Sądu było trafne. W świetle art. 13 ust. 1, nie wystarczy udzielenie jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek. Odpowiedź organu powinna polegać na udostępnieniu informacji publicznej, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2, chyba ze zachodzą podstawy do wydania decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Niezależnie od wadliwości podstaw kasacji, z uwagi na nawiązanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do art. 6 ustawy oraz opis naruszenia podany w pierwszej podstawie kasacji, można odnieść się do zasadniczej kontrowersji – charakteru wnioskowanej informacji. W tej mierze należy opowiedzieć się za stanowiskiem zajętym przez Sąd pierwszej instancji, według którego, wnioskowana kalkulacja kosztów najmu pomieszczenia na sklepik szkolny stanowi informację publiczną. Nie jest to dokument o charakterze wyłącznie wewnętrzno-organizacyjnym. Jak ustalił Sąd pierwszej instancji, a ustalenie to nie zostało w skardze kasacyjnej skutecznie podważone, dokument ten wytworzony został w celu zarządzania powierzonym mieniem. Dokumenty, których używa organ do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań stanowi zaś informację publiczną (patrz m.in. powołany przez Sąd pierwszej instancji wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11). Podkreślić należy, że kalkulacja kosztów nie służy jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego i w tym sensie nie może być traktowana jako dokument o wyłącznie wewnętrznym charakterze, niepodlegający udostępnieniu (por. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.