Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku S. P. w przedmiocie wymierzenia Kołu Łowieckiemu [...] grzywny za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie skargi p o s t a n a w i a 1. odrzucić wniosek; 2. zwrócić skarżącemu S.P. uiszczony wpis w kwocie 100 (sto) złotych.

S. P. w dniu 19 marca 2013 r. (data nadania) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosek o wymierzenie Kołu Łowieckiemu [...] grzywny za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie jego skargi z dnia 31 stycznia 2013 r. Jak wskazał we wniosku skargę nadał w dniu 31 stycznia 2013 r., jednakże nie została ona przekazana do Sądu, wobec czego złożenie przedmiotowego wniosku stało się konieczne.

Wezwane do udzielenia odpowiedzi na wniosek Koło Łowieckie wskazało, że nie jest ono podmiotem wymienionym w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który zobowiązany jest do jej udzielenia. Z tej przyczyny wniosło o nieuwzględnienie wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Wniosek S. P. jako niedopuszczalny podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.).

Mając jednak na uwadze charakter prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego gwarantowanego przepisami Konstytucji RP, ustawodawca w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zwiększył gwarancje procesowe nadania biegu sprawie i skrócił przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. termin do 15 dni.

W myśl zaś art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym.

Jednakże co najistotniejsze w niniejszej sprawie treść przywołanych przepisów p.p.s.a. należy interpretować w ścisłym powiązaniu z regulacjami wyznaczającymi podmiotowy i przedmiotowy zakres wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne.

W tym zakresie wskazać należy na art. 184 konstytucji RP, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184). Ta konstytucyjna norma znajduje rozwinięcie w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

Z przywołanych norm prawnych wynika zatem jednoznacznie, że wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy administracyjne obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej. Pojęcie "administracja publiczna" to mówiąc najkrócej ogół podmiotów (organów administracyjnych) wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej. Jeżeli podmioty te wydają akty lub podejmują czynności opisane w art. 3 § 2 p.p.s.a., to w tym zakresie ich działalność podlega kontroli sądów administracyjnych z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Kognicja sądów administracyjnych może być kreowana także przez przepisy szczególne, co znajduje potwierdzenie w treści art. 3 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

A zatem aby w ogóle mogła być mowa o kontroli sądowoadministracyjnej, to przedmiotem skargi musi być działalność w prawnych formach określonych w art. 3 § 2 lub w przepisach szczególnych. Reguła ta ma odpowiednie zastosowanie do wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Jednolicie bowiem w tej kwestii przyjmuje się w orzecznictwie, iż wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę może być jednak rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy spraw, o których mowa w art. 3 p.p.s.a. tj. spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku gdy skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, to również niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie podstawą złożenia wniosku o wymierzenie grzywny było nieprzekazanie przez Koło Łowieckie [...] skargi S. P. na odmowę udzielenia przez ten podmiot informacji publicznej.

Jednakże w ocenie Sądu zaskarżona przez S. P. czynność nieudzielenia informacji publicznej nie jest czynnością dokonaną przez organ administracji publicznej, na którym z tego powodu spoczywają obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. Czynność taka nie jest bowiem żadną z form działania administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 p.p.s.a. Dwie pierwsze formy (decyzje administracyjne i postanowienia) z oczywistych względów nie wymagają szerszego omówienia. Mówiąc w skrócie są to wydane na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa władcze i jednostronne akty, rozstrzygające konkretną sprawę i skierowane do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem administracji węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej (zob. np. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 26).

Z kolei w odniesieniu do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalone jest stanowisko, że:

1) mają one charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji administracyjnej lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.,

2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.,

3) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli,

4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (tamże, s. 31-32).

Wyjaśnienia w tym kontekście wymaga, że decyzje, postanowienia lub inne czynności lub akty mogą być wydawane również przez inne niż organy administracji publicznej inne organy państwowe oraz inne podmioty, jeżeli są one powołane do załatwiania spraw w tej formie (art. 1 pkt 2 k.p.a.). Organy administracji określa się mianem organów administracji w znaczeniu ustrojowym, zaś inne organy państwowe i podmioty to tzw. organy administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Legalną definicję organów administracji publicznej zawarto w art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. Organy administracji w znaczeniu ustrojowym zdefiniowano poprzez ich wyliczenie. Zaliczono do nich: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej) i organy jednostek samorządu terytorialnego. W tym samym przepisie do organów administracji publicznej zaliczono też organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2, czyli organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym.

W odniesieniu do aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazać należy, że uprawnienie do ich wydania lub podjęcia musi zawsze mieć oparcie w przepisie powszechnie obowiązującego prawa i tylko wtedy ich akty lub czynności będą podlegać kontroli sądów administracyjnych.

W kontekście analizowanego w sprawie obowiązku przekazania skargi do sądu administracyjnego przez organ, który nie jest organem administracji w znaczeniu ustrojowym, to oceny, czy jest zobowiązany do dokonania tej czynności należy dokonać ustalając, czy podmiot ten uprawniony jest do wydawania decyzji administracyjnych (postanowień), wydawania aktów lub podejmowania czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ustalić należy zatem, czy jest on organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym.

Na gruncie niniejszej sprawy ustalając czy Koło Łowieckie jest organem administracyjnym w znaczeniu funkcjonalnym, a więc podmiotem na którym spoczywają obowiązki wskazane w art. 54 § 2 p.p.s.a. należy ustalić czy Koło to należy do kategorii podmiotów, o których mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej

Pojęcie informacji publicznej określono w art. 1 ust. 1 i art. 6 powołanej ustawy. Zgodnie z tymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja w sprawach publicznych, w szczególności w sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że z uwagi na użycie niezbyt precyzyjnych sformułowań przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Utrwalił się też pogląd, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda wiadomość i wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie ich kompetencji (wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02, WSA w Warszawie z dnia 29 października 2007 r. II SAB/Wa 85/07, WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., II SAB/Kr 109/08; M. Jaśkowska. Dostęp do informacji publicznej w świetle Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego Toruń 2002).

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne, organy władzy publicznej oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące Skarb Państwa, państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne bądź inne jednostki, które gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie ich kompetencji, reprezentatywne organizacje związkowe i organizacje pracodawców.

Z brzmienia powyższych przepisów wynika, że wyliczenie zawarte w powołanym przepisie nie ma wyczerpującego charakteru, nie mniej jednak wskazuje na intencje ustawodawcy dotyczące określenia kategorii podmiotów objętych obowiązkiem udzielenia informacji. Są to organy władzy publicznej, organy samorządów i podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne.

Analizując treść tego przepisu ze względów oczywistych wykluczyć należy, że koło łowieckie jest którymś z podmiotów określonych w pkt 1-4, a także w ust. 2. Do rozważenia pozostaje pkt 5. I tak z całą pewnością koło łowieckie nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie bowiem z art. 33 ustawy Prawo łowieckie koła łowieckie zrzeszają osoby fizyczne, a ich (kół) osobowość prawna w myśl art. 33 ust. 3 jest ściśle związana z członkostwem w Polskim Związku Łowieckim.

Koło łowieckie nie jest również podmiotem reprezentującym inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Zgodnie z art. 35 ustawy Prawo łowieckie działalność Polskiego Związku Łowieckiego jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej. Powołany przepis, ani też inny tejże ustawy, nie wskazuje na to aby zgodnie z przepisami prawa Polski Związek Łowiecki lub też koła łowieckie dysponowały majątkiem publicznym. Stwierdzić w tym momencie należy, że zgodnie z powołaną ustawą obwody łowieckie – czyli grunt, na którym działa koło łowieckie (art. 23) są dzierżawione przez koła łowieckie (art. 28), a umowa dzierżawy jak stanowi art. 29a powinna określać również wysokość czynszu za dzierżawę obwodu łowieckiego i obowiązki stron. Zatem jest to umowa cywilnoprawna uregulowana w art. 693-709 kodeksu cywilnego.

Ten istniejący stosunek cywilnoprawny wyłącza możliwość uznania, że koło łowieckie dysponuje majątkiem publicznym. Brak jest w omawianej ustawie zapisu, z którego można wyprowadzić wniosek, że koła łowieckie reprezentują inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Nie zmienia przedstawionej wyżej oceny treść art. 2 ustawy Prawo łowieckie, zgodnie z którą zwierzęta łowne w stanie wolnym, jako dobro ogólnonarodowe stanowią własność Skarbu Państwa. Przez umowę dzierżawy koło łowieckie nie staje się właścicielem zwierzyny łownej, posiada jedynie prawo w zakresie ustalonym w ustawach i umowie dzierżawy, w związku z wniesieniem czynszu dzierżawnego między innymi do polowań na zwierzynę, a następnie dysponowania nią i prowadzenia innych działań.

W świetle powyższego, trudno uznać, że koło łowieckie powadzi działalność publicznoprawną i że należy do kategorii podmiotów, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym.

Koło łowieckie nie jest zatem - zdaniem Sądu - organem administracji publicznej ani w znaczeniu ustrojowym, ani w znaczeniu funkcjonalnym. Z tego względu niedopuszczalne jest wymierzenie mu grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. za nieprzekazanie do sądu administracyjnego skargi na odmowę udzielenia informacji publicznej.

Ocenę tę potwierdza również dalsza analiza przepisów ustawy Prawo łowieckie. Zgodnie z art. 33 ust. 1 tej ustawy koło łowieckie jest podstawowym ogniwem organizacyjnym w Polskim Związku Łowieckim w realizacji celów i zadań łowiectwa, zrzeszającym osoby fizyczne. Mocą ust. 2 Koła łowieckie posiadają osobowość prawną i ponoszą odpowiedzialność za swoje zobowiązania. Polski Związek Łowiecki jest natomiast zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych (art. 32 ust. 1). Polski Związek Łowiecki oraz koła łowieckie działają na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego (art. 32 ust. 3). Jak natomiast stanowi § 27 ust. 1 Statutu PZŁ koło łowieckie jest zrzeszeniem osób fizycznych mających uprawnienia do wykonywania polowania i będących jednocześnie członkami Zrzeszenia. Koło prowadzi działalność na podstawie przepisów ustawy, Statutu oraz uchwał organów Zrzeszenia i koła (§ 31 Statutu). Zgodnie z § 34 Statutu do zadań koła należy:

1) prowadzenie gospodarki łowieckiej w dzierżawionych obwodach łowieckich zgodnie z przepisami ustawy, wieloletnimi planami hodowlanymi oraz w oparciu o zatwierdzone roczne plany łowieckie, a także zgodnie z zasadami selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych;

2) inicjowanie i organizowanie przedsięwzięć z zakresu ochrony środowiska, mających szczególnie na uwadze poprawę warunków bytowania zwierzyny;

3) zwalczanie kłusownictwa i wszelkich przejawów szkodnictwa łowieckiego;

4) organizowanie teoretycznego i praktycznego szkolenia członków i kandydatów do

Zrzeszenia z zakresu łowiectwa;

5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków i kandydatów do Zrzeszenia ustawy oraz zasad etyki łowieckiej i koleżeńskości;

6) utrzymywanie dobrych stosunków z ludnością zamieszkałą na terenach dzierżawionych obwodów oraz propagowanie wśród niej idei łowiectwa i ochrony środowiska;

7) współpraca ze szkołami w prowadzeniu pracy wychowawczej wśród młodzieży z zakresu ochrony zwierzyny, opieki nad nią i zachowania naturalnego środowiska przyrodniczego;

8) realizowanie innych zadań Zrzeszenia określonych ustawą oraz wykonywanie czynności zleconych przez organy Zrzeszenia;

9) prowadzenie działalności gospodarczej i rolniczej w celu realizacji statutowych zadań koła.

Zadania te koło wykonuje poprzez czynności szczegółowo wskazane w § 35 Statutu.

Powołane regulacje dotyczące funkcjonowania koła łowieckiego wskazują, że pism lub czynności właściwych organów koła nie można traktować jako aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Brak bowiem podstaw prawnych do wydawania takich aktów lub podejmowania czynności. Innymi słowy ustawodawca nie przewidział sądowo-administracyjnej kontroli działalności koła łowieckiego.

W konsekwencji niedopuszczalne jest przyjęcie, że koło łowieckie jest organem administracji rozstrzygającym w formach działania administracji publicznej, które podlegają kontroli sadów administracyjnych, a wiec organami, na których mógłby spoczywać obowiązek ustanowiony przepisem art. 54 § 2 p.p.s.a. Brak jest także przepisu szczególnego, który przewidywałby kognicję sądów administracyjnych w stosunku do pism zarządu koła łowieckiego wydawanych wobec osób prywatnych.

W tej sytuacji wniosek o ukaranie tego organu grzywną za nieprzekazanie Sądowi skargi wniesionej przez skarżącego do Sądu za pośrednictwem tego organu na odmowę udostępnienia informacji publicznej podlegał odrzuceniu jako niedopuszczalny, co orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. O zwrocie wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.