Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant asystent sędziego J. S. po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "M. K. Praktyka Lekarza Rodzinnego" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1734/18 w sprawie ze skargi M. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "M. K. Praktyka Lekarza Rodzinnego" na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 14 maja 2018 r. znak ... w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1734/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "M. K. Praktyka Lekarza Rodzinnego" na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 14 maja 2018 r., znak ... w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Rzecznik Praw Pacjenta decyzją z dnia 2 czerwca 2016 r., Nr ... wydaną na podstawie art. 68 w związku z art. 65, art. 70, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (dalej: ustawa) oraz w związku z art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 19 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 30 000 złotych, płatną do budżetu państwa, za niepodjęcie działań polegających na wykonaniu nakazu zaniechania stosowania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów określonej w decyzji Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 16 września 2015 r., znak: ..., poprzez rozpoczęcie udostępniania pacjentom odpisów, wypisów lub kopii dokumentacji medycznej bez konieczności składania pisemnego wniosku przez osobę uprawnioną.

Decyzją z dnia 16 września 2015 r., Rzecznik Praw Pacjenta uznał praktyki stosowane w Przychodni, polegające na udostępnianiu pacjentom odpisów, wypisów lub kopii dokumentacji medycznej jedynie na pisemny wniosek osoby uprawnionej oraz załatwianiu wniosków w sprawie udostępnienia dokumentacji medycznej w przeciągu 7 dni roboczych od daty jego złożenia, mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania, za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów i nakazał jej zaniechanie.

Rozpoznając skargę strony na decyzję z 2 czerwca 2016 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 30 000 zł, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie VII SA/WA 17 69/16, wyrokiem z 21 czerwca 2017 r. oddalił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 2864/17, wyrokiem z 21 lutego 2018 r. rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, złożoną przez stronę, uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 2 czerwca 2016 r.

Po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rzecznik Praw Pacjenta decyzją z 14 maja 2018 r. wydaną na podstawie art. 68 w związku z art. 65, art. 70, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz w związku z art. 104 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nałożył na M. K., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą: "M. K. Praktyka Lekarza Rodzinnego", zwaną dalej: "Przychodnią", karę pieniężną w wysokości 16 800 zł, płatną do budżetu państwa, za niepodjęcie działań polegających na wykonaniu nakazu zaniechania stosowania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów określonej w decyzji Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 16 września 2015 r. poprzez rozpoczęcie udostępniania pacjentom odpisów, wypisów lub kopii dokumentacji medycznej bez konieczności składania pisemnego wniosku przez osobę uprawnioną. Uzasadniając swoje stanowisko Rzecznik Praw Pacjenta wskazał, że podstawą do nałożenia kary pieniężnej na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych albo organizatora strajku na podstawie art. 68 ustawy, jest niepodjęcie działań określonych w decyzji, o której mowa w art. 64 ust. 1, w terminie w niej określonych. Jak podał organ, Przychodnia w terminie trzydziestu dni nie poinformowała Rzecznika o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów, który upłynął w dniu 4 listopada 2015 r. Jedynym działaniem Przychodni w powyższym terminie było złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję, która to skarga została oddalona w sprawie VII SA/Wa 1769/16.

Przychodnia poinformowała, że wykonała w pełni decyzję Rzecznika Praw Pacjenta, podejmując w tym zakresie działania, tj. usunęła z "Regulaminu Udostępnienia Dokumentacji Medycznej w Praktyce Lekarza Rodzinnego M. K." kwestionowane przez Rzecznika Praw Pacjenta zapisy.

W kolejnym piśmie z dnia 18 marca 2016 r. Przychodnia przesłała pełną wersję Regulaminu Udostępniania Dokumentacji Medycznej obowiązującego od dnia 6 października 2015 r. W treści regulaminu został usunięty zapis dotyczący terminu 7 dni roboczych na udostępnienie dokumentacji medycznej. Niemniej jak wskazuje Rzecznik Przychodnia powieliła poprzedni zapis dotyczący udostępnienia dokumentacji medycznej na pisemny wniosek. Powyższy regulamin stwierdza: "dokumentację medyczną udostępnia się na pisemny wniosek uprawnionego". Ponadto kolejne zapisy ww. Regulaminu również sugerują, że Przychodnia wymaga formy pisemnej wniosku o udostępnienie dokumentacji medycznej. Zgodnie z jego treścią: "wniosek o wydanie kopii dokumentacji medycznej powinien zawierać: pełną nazwę zakładu opieki zdrowotnej, adres jego siedziby, informację umożliwiającą wyszukanie żądanej dokumentacji medycznej, czyli /imię i nazwisko pacjenta, pesel, adres zamieszkania i zameldowania, czas w jaki pacjent leczył się w placówce/". Powyższe sugeruje to, że ww. dane mają znaleźć się na pisemnym wniosku o udostępnienie dokumentacji.

Rzecznik Praw Pacjenta uznał pismo M. K. z dnia 14 stycznia 2016 r. za próbę wprowadzenia Rzecznika w błąd co do podjęcia działań mających na celu wykonanie nakazu zaniechania stosowania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjenta.

Ponadto Rzecznik zaznaczył, iż jego decyzja z dnia 16 września 2015 r. (znak: ...) nakładała rygor natychmiastowej wykonalności. Tym samym Przychodnia natychmiast po jej otrzymaniu powinna podjąć działania niezbędne do zaniechania stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, tj. wykonać nakaz zaniechania tych praktyk.

Zdaniem Rzecznika naruszenie prawa do dokumentacji medycznej w postaci udostępniania jej na pisemny wniosek osoby uprawnionej kwalifikuje się jako naruszenie poważne, zatem kwota bazowa (wyjściowa) ustalona została w wysokości 10 000–50 000 zł.

Uwzględniając upływ czasu od wydania pierwotnej decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oraz poprzedzającej jej decyzji o uznaniu stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów oraz zmianę zapisów Regulaminu Udostępniania Dokumentacji Medycznej przez Przychodnię (informacja o aktualnej wersji ww. Regulaminu wpłynęła do Rzecznika Praw Pacjenta po wydaniu decyzji z dnia 2 czerwca 2016 r. w przedmiocie nałożenia kary), Rzecznik Praw Pacjenta ustalił kwotę bazową w wysokości 15 000 zł. Stwierdził jednocześnie, że kwota ta nie może być określona w najniższym wymiarze (tj. 10 000 zł), z uwagi na okoliczność usiłowania wprowadzenia w błąd Rzecznika Praw Pacjenta co od zaniechania stosowania praktyk przed wydaniem decyzji z dnia 2 czerwca 2016 r. Rzecznik przedstawił metodologię ustalenia wysokości nałożonej kary pieniężnej.

Zaznaczył, że przy ustaleniu wysokości kary pieniężnej wziął pod uwagę dochód Przychodni za 2017 r., który wyniósł 164 756,72 zł (dochód do opodatkowania, dane z PIT 36 L), co uzasadnia zmniejszenie kwoty bazowej o 20%. Kwota bazowa po gradacji wynosi 12 000 zł.

Długotrwałość naruszenia – powoduje zwiększenie kwoty bazowej o 100 %. Wysokość kwoty po zmianie wynosi 24 000, zaniechanie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów określonych w decyzji z dnia 16 września 2015 r., powoduje, że kwota bazowa ulega zmniejszeniu o 30% i po gradacji wynosi 16 800 zł.

W ocenie Rzecznika ustalona na poziomie kwota kary 16 800 zł, mieści się w granicach wyznaczonych przez art. 68 ustawy i jednocześnie stanowi ok. 10,19 % dochodu osiągniętego przez Przychodnię w 2017 r. oraz 3,36 % wysokości możliwej do wymierzenia kary maksymalnej. Ponadto spełnia ona funkcje represyjną i stanowi dolegliwość dla strony niniejszego postępowania. Ma także wymiar edukacyjny i wychowawczy zastosowanego środka i jest adekwatna do okresu, stopnia oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Przychodnia, wnosząc o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomniał, że w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 21 lutego 2018 r., w sprawie II OSK 2864/17, uchylił zaskarżony wyrok (w sprawie VII SA/Wa 1769/16) oraz zaskarżoną decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z 2 czerwca 2016 r. Sąd zwrócił uwagę, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 70 ustawy i w tym zakresie Sąd I instancji jest związany wytycznymi NSA.

Zdaniem Sądu, organ oceniając zakres i okres naruszenia przepisów ustawy nie dopuścił się naruszenia prawa. Wyjaśnił wyczerpująco powody nałożenia kary w zastosowanej wysokości oraz wyjaśnił sposób naliczenia każdej z kar. Ustalając wymiar kary pieniężnej Rzecznik Praw Pacjenta dokonał oceny stopnia naruszenia przepisów ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta i na tej podstawie ustalił kwotę bazową, stanowiącą podstawę do dalszych ustaleń wysokości kary, a następnie w oparciu o zaistniałe w sprawie okoliczności, mające wpływ na wysokość kary, dokonał gradacji ustalonej kwoty bazowej. Dyspozycja art. 70 ustawy nie zawiera jakichkolwiek przesłanek definiujących pojęcie stopnia naruszenia praw pacjenta. Przepis ten zawiera jedynie nakaz kierowania się kryteriami miarkującymi wysokość kary, jednak same kryteria miarkowania nie są zawarte w przepisach. Na organie spoczywał zatem obowiązek szczegółowego przedstawienia motywów, które legły u podstaw nałożenia kary, mieszczących się w ramach przyznanych przez prawodawcę. Z tej przyczyny zasadnie organ odniósł się do stwierdzonych naruszeń, opisując je indywidualnie z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy, w tym również zachowania Przychodni i okresu trwania stanu sprzecznego z przepisami.

Rzecznik Praw Pacjenta ustalając w sprawie wymiar kary pieniężnej, nie ustalił jej w sposób abstrakcyjny, a dokonał oceny stopnia stwierdzonych naruszeń w oparciu o własne zasady niemniej, skutkują one właściwym określeniem wysokości kary. Organ wskazał bowiem, które okoliczności uznał za przyczyniające się do zwiększenia wysokości kwoty bazowej jak również te, które powodują jej zmniejszenie, a jako okoliczności łagodzące, potraktował przede wszystkim zaniechanie przez podmiot praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów oraz fakt, iż uprzednio podmiot leczniczy nie był adresatem innej decyzji o uznaniu praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów niż decyzja z 16 września 2015 r.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem Rzecznika wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że naruszenie prawa do dokumentacji medycznej w postaci udostępniania jej na pisemny wniosek osoby uprawnionej kwalifikuje się jako naruszenie poważne i wobec tego kwota bazowa została adekwatnie wskazana. Również uzasadniono w decyzji przyjęcie długotrwałego naruszenia praktyk udostępniania dokumentacji medycznej na pisemny wniosek, która to praktyka trwał dłużej niż rok. Skala stwierdzonych naruszeń została należycie uzasadniona.

W tej sytuacji nie budziło wątpliwości Sądu, że zastosowana kara jest również adekwatna do okresu, stopnia oraz okoliczności naruszenia wymienionych przepisów ustawy. Organ w sposób jasny wskazał motywy i przesłanki, które miał na uwadze przy określaniu jej wysokości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał w jaki sposób dokonał jej miarkowania. Rzecznik rozpatrzył materiał dowodowy z należytą starannością dokonując wszechstronnej oceny, a zaskarżona decyzja nie uchybia prawu.

Zgodnie z wytycznymi NSA Rzecznik wymierzając karę wziął pod uwagę dochód skarżącej i zmniejszył karę o 50% – stanowi ona 3,36% wysokości możliwej do wymierzenia kary maksymalnej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji Rzecznik nie uchybił ani przepisom postępowania, ani przepisom prawa materialnego. Swoje stanowisko należycie uzasadnił w zaskarżonej decyzji. Przyjęcie kwoty bazowej przy miarkowaniu kary przyjęte już było w innych wyroku NSA, a mianowicie w wyroku z 5 września 2017 r. w sprawie II OSK 1255/17. Również w tym wyroku NSA wyraźnie zaakcentował, iż dla ustalenia wysokości kary podstawowe znaczenie ma regulacja art. 70 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Za chybione Sąd uznał zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważył, że wymienione przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego ustawy nowelizującej stosuje się wyłącznie do postępowań rozpoczętych od 1 czerwca 2017 r. Ponadto treść art. 189a § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyraźnie wskazuje, że jeżeli przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej uregulowane są w przepisach odrębnych – przepisów Działu IVa w tym zakresie nie stosuje się. Wreszcie kluczowe było związanie Sądu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do zastosowania art. 70 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 189a, art. 189b, art. 189c, art. 189d, art. 189f Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – były nietrafione i nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu, bezspornie skarżący podmiot naruszył zbiorowe prawa pacjentów i fakt ten nie może być kwestionowany w świetle decyzji Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 16 września 2015 r. oraz faktu oddalenia na nią skargi wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2766/15.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej M. K. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "M. K. Praktyka Lekarza Rodzinnego" zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 70 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ ustalił wysokości kary pieniężnej w oparciu o prawidłowe kryteria wynikające z art. 70 tej ustawy, podczas gdy organ posłużył się nieskodyfikowanymi kryteriami pozaustawowymi, bez uzasadnienia zastosowania takich dyrektyw, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na Skarżącą rażąco wygórowanej kary pieniężnej, której wysokość została ustalona w oparciu o nieistniejące przepisy prawa;

2. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 70 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta i w zw. z art. 189b Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznaniowe ustalenie wysokości kary pieniężnej niespełniające standardu konstytucyjnej określoności kary administracyjnej.

II. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

1. art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez ich niezastosowanie i brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi administracyjnej z dnia 18 czerwca 2018 r. i brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak jej wyjaśnienia;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, 7a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 77 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego wskutek uchylenia się od wnikliwego i wszechstronnego rozpoznania całego materiału sprawy polegającego w szczególności na:

a) pominięciu dyrektywy dbania o to, by słuszny interes obywatela nie doznał uszczerbku;

b) nierozstrzygnięciu wątpliwości na korzyść Skarżącej, pomimo istnienia wątpliwości co do treści normy prawnej z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935),

c) ustaleniu wysokości kary pieniężnej w sposób abstrakcyjny, uwzględniając przy tym głównie okoliczności obciążające Skarżącą, przy pominięciu okoliczności nieobciążających wpływających na obniżenie wysokości kary pieniężnej, w tym faktu, że nigdy wcześniej nie nałożono na M. K. żadnej kary pieniężnej w ramach prowadzonej działalności,

d) ustaleniu wysokości kary pieniężnej na kwotę 16 800 zł w rażąco wygórowanej wysokości, tj. 12,36% rocznego dochodu skarżącej po opodatkowaniu osiągniętego w 2017 r., jako niewspółmiernie represyjnej do stwierdzonego naruszenia prawa;

3. art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 189a Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 189b Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 189c k.p.c., art. 198d Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 189f Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do pominięcia obowiązującej podstawy prawnej dotyczącej nakładania kar określonych w Dziale IVa Kodeksu postępowania administracyjnego;

4. art.151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 189a § 2 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi w skutek błędnego przyjęcia, że w przypadku zastosowania przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej uregulowanych w przepisach odrębnych przepisów z Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie nie stosuje się – podczas gdy regulacja zawarta w Dziale IVa Kodeksu postępowania administracyjnego winna mieć zastosowanie w kwestiach nieuregulowanych w art. 70 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta;

5. art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego wadliwą jego wykładnie i:

a) uznanie, że związanie wykładnią prawa zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchylającej zaskarżoną decyzje administracyjną z dnia 2 czerwca 2016 r. ma obejmować także zaniechanie stosowania przepisów aktualnie obowiązujących ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w dacie wydania zaskarżonej decyzji organu to jest w dniu 14 maja 2018 r.

b) niezastosowanie i w konsekwencji pozorne i abstrakcyjne ustalenie wysokości kary pieniężnej bez uwzględnienia dyrektyw w szczególności wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego i potwierdzonych wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r.;

6. art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że pomimo uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt SA/Wa 1769/16 oraz zaskarżonej decyzji Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 2 czerwca 2016 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej i wydania nowej decyzji w sprawie nie mają zastosowania nowe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z Działu IVa, a dotyczące administracyjnych kar umownych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznika Praw Pacjenta wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 70 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta poprzez wprowadzenie do ustalenia wysokości kary kryteriów pozaustawowych. Zarzut ten nie jest zasadny a to z tego względu, że nie uwzględnia podstawowych reguł wykładni przepisu prawa, którego treść wyprowadzona jest w wyniku zastosowania złożonego procesu wykładni. Artykuł 70 ustawy jest przepisem prawa, którego brzmienie nie pozwala na zastosowanie wyłącznie wykładni językowej. Stanowi bowiem, że przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej należy uwzględnić okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy. Jedna z przesłanek jest przesłanką stopnia naruszenia przepisów ustawy. Przesłanka ta wymaga wypełnienia treścią, a zatem organ stosując ten przepis obowiązany był dokonać, w oparciu o cały system regulacji tej ustawy, usystematyzowania stopnia naruszenia. Przyjęte usystematyzowanie i zaliczenie naruszenia przez podmiot leczniczy przepisów ustawy do naruszenia poważnego nie może budzić zastrzeżeń. Organ obowiązany był przy przyjęciu miarkowania wysokości kary, przy braku regulacji, przyjąć założenia, które będzie uwzględniać. Przyjmując za podstawę wysokości dochodu, a następnie kwalifikację stopnia naruszenia w sposób prawidłowy zastosował w sprawie art. 70 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Kolejny zarzut naruszenia art. 70 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w związku z art. 189b Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Artykuł 189b Kodeksu postępowania administracyjnego zawiera regulacje aspektu przedmiotowego administracyjnej kary pieniężnej, stanowiąc "Przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej". Aspekt przedmiotowy dopuszczalności nałożenia kary pieniężnej jest wyznaczony w art. 70 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Według art. 70 tej ustawy "Rzecznik nakłada na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych (...) w drodze decyzji karę w wysokości do 500 000 zł w przypadku niepodjęcia działań określonych w decyzji, o której mowa w art. 64 ust. 1, w terminie w niej wskazanym". W sprawie poza sporem jest niewykonanie decyzji w terminie, przez usunięcie zapisów w regulaminie naruszających prawa pacjenta. Decyzja miała nadany rygor natychmiastowej wykonalności, a zatem oznaczało to podjęcie czynności usunięcia praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta po doręczeniu podmiotowi udzielającemu świadczeń zdrowotnych.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 189c Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi "Jeżeli w czasie wydania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla stron". Artykuł 189c Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadza dopuszczalność odejścia przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej od stosowania przepisu prawa materialnego, który obowiązywał w dniu naruszenia obowiązku. Ta dopuszczalność odstąpienia od przepisu prawa materialnego obowiązującego w dacie naruszenia zakazu lub nie wykonania obowiązku nie dotyczy wprowadzenia do kodeksu postępowania administracyjnego Działu IVa. Dopuszczalność, o której stanowi art. 189c to wprowadzenie w ustawie materialnoprawnej nowej regulacji administracyjnej kary pieniężnej, co do wysokości, przesłanek jej nałożenia. W zakresie regulacji art. 70 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta nie zostały wprowadzone zmiany, które uzasadniały wybór pomiędzy regulacją art. 70 w dotychczasowym brzmieniu, a nową regulacją zmieniającą wysokość kary, zasady jej nakładania. Nie można zatem skutecznie zarzucić naruszenia art. 189c Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 70 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w związku z art. 189a § 1 i § 2 art. 189d, art. 189f Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 70 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta stanowi otwartą regulację wartości, którą Rzecznik Praw Pacjenta ma uwzględniać przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, stanowiąc, że "należy uwzględnić w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów ustawy". Przed wprowadzeniem regulacji Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego wyważenie tych wartości opierano na zasadzie ogólnej uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wprowadzona regulacja Działu IVa konkretyzuje te wartości. Zgodnie z art. 189d pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ wymierzając administracyjną karę pieniężną bierze pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia.

Według art. 189f § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Te przesłanki zostały uwzględnione. Prawo do dokumentacji medycznej jest jednym z elementów ochrony życia i zdrowia. Podmiot leczniczy obowiązany jest do prowadzenia tak działalności, która gwarantuje dostęp do dokumentacji. Jako prawo mające umocowanie w Konstytucji Rzeczypospolitej i regulowane jako prawo podstawowe w ustawie o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, nie daje podstaw do zakwalifikowania do znikomej wagi naruszenia przepisu prawa (art. 289f § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Taką kwalifikację wyłącza przede wszystkim to, że w art. 189d pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przyjęto przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej jako szczególną wartość, wyliczoną w pierwszej kolejności: "potrzebę ochrony życia i zdrowia".

Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 70 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta i art. 189b Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można uznać za zasadny zarzut co do wysokości wymienionej kary, przy regulacji przyjętej w art. 68 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, w której określono wysokość kary do 500 000 zł. Skarżąca mogła w sposób niewymagający skomplikowanych działań podjąć usuniecie naruszenia praw pacjenta, a ich niewykonanie miało wpływ na wymierzenie kary i jej wysokość, która jak podkreślono w skardze kasacyjnej stanowi 12,36% rocznego dochodu. W razie gdy decyzja nakładająca obowiązek opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, niewykonanie obowiązku po doręczeniu decyzji zwiększa ciężar spełnienia przesłanki wymierzenia kary pieniężnej, a ten element niewypełnienia obowiązku jest w sprawie poza sporem.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania w tym art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 77 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawach, których przedmiot pozostaje w związku z ochroną życia i zdrowia, zawsze pierwszeństwo ma ta wartość od ochrony interesu indywidualnego podmiotu, na który nakładany jest obowiązek.

Tak też ustawia hierarchię ochrony interesów art. 7a § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc o pierwszeństwie ważnego interesu publicznego, w którego zakres należy zaliczyć takie działania podmiotów leczniczych, które godzą w ochronę życia lub zdrowia ludzi.

Podniesione zarzuty co do stosowania nowej regulacji Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, która jest rozstrzygnięta zgodnie z przepisami prawa, a to oznacza, że nie było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasadnie zatem Sąd zastosował art. 151 tej ustawy.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na nieusprawiedliowonych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego.