Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 498/15 w sprawie ze skargi M. [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od M. [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na rzecz H. G. kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 498/15, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi M. [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: 1) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...]; 2) zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 22 listopada 2013 r. P. S.A. w G., H. G., T. i M. C., K. i J. S. oraz E. i R. L. wystąpili do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalno-usługowych wraz z wewnętrzną instalacją gazową, kanalizacją deszczową, kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, grzewczej, elektrycznej, teletechnicznej, wentylacyjnej, technologii kotłowni, oświetleniem ulicznym, usunięciem kolizji elektroenergetycznej i kanalizacji kablowej UPC, skablowaniem linii napowietrznej, siecią wodociągową, przebudową przewodu wodociągowego Dn40 oraz infrastrukturą techniczną (wjazd, mury oporowe, likwidacja istniejącego wjazdu, przyłącza wod-kan., i kanalizacji deszczowej oraz ogrodzenie), przy ul. P. i P. w G., na działkach nr [...], KM [...], obręb G.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem w zakresie ochrony konserwatorskiej, a projekt budowlany został pozytywnie oceniony przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] (dalej jako "[...]"), który decyzjami z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...]) i z dnia [...] października 2014 r., nr [...], wydał pozwolenia konserwatorskie dla przedmiotowej inwestycji prowadzonej w otoczeniu zabytku.

Na skutek rozpoznania odwołań wniesionych przez M. W. i M. [...] sp. z o.o. w G., Wojewoda [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego przedłożony projekt budowlany został wykonany zgodnie z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zawiera wymagane uzgodnienia, w tym z M. i Dyrektorem Urzędu [...] w [...] (postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...]).

M. [...] sp. z o.o. w G. złożyła skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 106 § 2 k.p.a., art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 1 pkt 3, art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 64 ust. 2 i 3, art. 32 Konstytucji RP. Spółka podniosła także m.in., że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wszczął z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności trzech orzeczeń konserwatorskich stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 498/15, zawiesił postępowanie sądowe, w związku z ustaleniem, że przed Wojewódzki Sądem Administracyjnym w Warszawie toczą się postępowania w sprawie ze skarg H. G. na decyzje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji MKZ z dnia [...] lutego 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1008/16) i w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1009/16) oraz postępowanie ze skargi M. [...] sp. z o.o. w G. na decyzję Ministra Gospodarki i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia uzgodnieniowego Dyrektora Urzędu [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1113/16).

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II OZ 1238/16, oddalił zażalenie M. [...] sp. z o.o. w G., wniesione na ww. postanowienie zawieszające postępowanie sądowe.

W dniu 5 grudnia 2019 r. skarżąca Spółka wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania wskazując, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 2855/17, oddalił skargi kasacyjne od wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1008/16, oddalającego skargę na rozstrzygnięcie Ministra o stwierdzeniu nieważności decyzji MKZ z dnia [...] lutego 2014 r. We wniosku tym wskazano, że w tej sytuacji bez znaczenia jest to, czy w ten sam sposób NSA orzeknie w sprawie skargi kasacyjnej od wyroku sygn. akt VII SA/Wa 1009/16, gdyż wystarczy, że jedno z pozwoleń konserwatorskich stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji utraciło byt prawny.

Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2019 r. Sąd I instancji podjął zawieszone postępowanie.

W toku dalszego postępowania, Sąd I instancji ustalił, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 912/18, oddalił skargę kasacyjną H. G. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1009/16, oddalającego skargę na rozstrzygnięcie Ministra o stwierdzeniu nieważności decyzji MKZ z dnia [...] października 2014 r. Sąd ustalił też, że WSA w Warszawie odrzucił skargę M. [...] sp. z o.o. w G. zarejestrowaną w sprawie VII SA/Wa 1113/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podejmując swoje rozstrzygnięcie wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 36 ust. 1 pkt 2 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 282), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków bądź na podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni - wymagane było uzyskanie przez inwestora pozwolenia wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Każde bowiem prace ingerujące w substancję zabytkową obiektu lub obszaru, z momentem dokonania jego wpisu do rejestru zabytków, wymagają uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego. Pozwolenie takie, wydawane w formie decyzji administracyjnej, nie jest wydawane w trybie uzgodnieniowym z art. 106 k.p.a. Jest natomiast władczym działaniem wyspecjalizowanego organu administracji skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. W związku z tym, wydanie pozwolenia na budowę jest uzależnione od uzyskania przez inwestora pozwolenia konserwatorskiego. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, a brak któregoś z tych elementów lub negatywne rozstrzygnięcie zawarte w pozwoleniu, uniemożliwia zatwierdzenie przedłożonego projektu budowalnego (art. 35 ust. 1 w zw. z ust. 4). Sąd I instancji podkreślił, że decyzja organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na budowę, w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, jest decyzją przedmiotowo zależną od istnienia rozstrzygnięcia organu ochrony konserwatorskiej.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie pozwolenia takie zostały wydane decyzjami MKZ z dnia [...] lutego 2014 r., w zakresie budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej, sieci i przyłącza wodociągowego, instalacji gazowej, kanalizacji deszczowej, linii kablowej i linii oświetleniowej ze słupami oświetleniowymi oraz przyłącza elektrycznego oraz decyzją z dnia [...] października 2014 r., w zakresie budowy zespołu budynków mieszkalno-usługowych. Zaznaczył, powołując się na wyroki zapadłe w sprawach II OSK 2855/17 i II OSK 912/18, że na dzień rozpoznania niniejszej skargi, decyzje MKZ zezwalające na prowadzenie robót budowalnych w otoczeniu zabytku wpisanego do rejestru zabytków, w oparciu o które wydano kontrolowaną obecnie decyzję o pozwoleniu na budowę, zostały prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Mając na uwadze, że wskazane pozwolenia konserwatorskie stanowiły element niezbędny do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaistniała przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności zarówno decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2015 r. udzielającej tego pozwolenia, jak i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2015 r. Odwołał się w tym względzie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, zgodnie z którą, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. G., zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez:

1) błędną wykładnię art. 39 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 6, art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 153 i art. 170 p.p.s.a., wynikające z niezastosowania się Sądu I instancji do wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawnej w zapadłym w danej sprawie prawomocnym orzeczeniu z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II OZ 1238/16:

a) w przedmiocie znaczenia (funkcji) wymienionych w sprawie pozwoleń konserwatorskich w określonym w niej postępowaniu o pozwolenie na budowę,

b) w przedmiocie skutku (następstwa) stwierdzenia nieważności wymaganego prawem stanowiska innego organu dla wydania określonej w sprawie decyzji administracyjnej,

c) w przedmiocie właściwego środka dla usunięcia przez Sąd I instancji - wynikającego ze stwierdzenia nieważności rzeczonego stanowiska - naruszeń przepisów postępowania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i ustawowego wyłączenia jego stosowania,

- w sytuacji, w której według art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Sąd I instancji oceną tą był związany, a tym samym powinien uznać, że:

a) dane pozwolenia konserwatorskie stanowiły wymagane prawem stanowisko innego organu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., przy wydawaniu kontrolowanego pozwolenia na budowę, a nie inną decyzję w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.,

b) kontrolowane pozwolenie na budowę w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego tego stanowiska w trybie stwierdzenia nieważności zostało wydane bez jego uzyskania,

c) naruszenie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez wydanie pozwolenia na budowę bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, stanowi podstawę do wznowienia postępowania w sprawie tego pozwolenia, a tym samym właściwym środkiem dla usunięcia tego naruszenia w stosunku do tego aktu jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., a nie § 1 pkt 2 tego artykułu, przy czym ten pierwszy nie może mieć w sprawie zastosowania, gdyż pozwolenie to zostało objęte niedopuszczalnością jego uchylenia z art. 146 § 2 k.p.a., z uwagi na wydane wobec tej decyzji kolejne pozwolenia konserwatorskie niewpływające na treść jej rozstrzygnięcia, co powoduje konieczność zastosowania - w trybie sądowej kontroli tej decyzji - art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., tj. stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa;

2) błędną wykładnię i w konsekwencji tego niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 p.p.s.a., polegające na przyjęciu, że moc wiążąca uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, wyraża się obowiązkiem stwierdzenia nieważności decyzji następczej (zależnej od decyzji, której nieważność wcześniej została stwierdzona), a nie możliwością stwierdzenia jej nieważności, w sytuacji gdy rzeczona uchwała obowiązku takiego nie nakłada, lecz przewiduje tylko taką możliwość, która to możliwość, rzecz jasna, jest uzależniona od tego czy wada nieważności decyzji poprzedzającej, jest wadą usuwalną, czy też nie, czyli uzależniona od wydania decyzji niewadliwej w miejsce decyzji, której nieważność została stwierdzona, o treści zgodnej z decyzją następczą wobec decyzji stwierdzeniem tym objętej;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

1) art. 269 § 1 p.p.s.a., polegające na nieprzedstawieniu zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w warunkach przyjęcia automatyzmu dla stwierdzenia nieważności decyzji następczej po stwierdzeniu nieważności decyzji ją poprzedzającej, czyli niepodzielenia stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, wyraźnie automatyzm ten odrzucającego, w sytuacji, gdy wymieniony przepis obowiązek tego przedstawienia w przypadku niepodzielenia tego stanowiska nakłada - Sąd I instancji, mimo iż stanowisko w uchwale zostało wyrażone w trybie przypuszczającym ("może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności"), przyjął stanowisko przeciwne, a mianowicie w trybie oznajmującym ("stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności");

2) art. 119 pkt 1 p.p.s.a., polegające na rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym i będące tego następstwem naruszenie art. 90 § 1, art. 91 § 1 i § 2 oraz art. 93 p.p.s.a., poprzez niewyznaczenie posiedzenia jawnego (rozprawy) i w konsekwencji tego niezawiadomienie o nim strony - art. 12 p.p.s.a. (obecnie skarżącej kasacyjnie), co skutkowało brakiem możliwości wzięcia w nim jej udziału w trybie art. 106 § 2 p.p.s.a. zdanie trzecie, a także skutkowało nieprzeprowadzeniem w trybie § 3 tego artykułu dowodu z treści wydanych przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] decyzji z dnia [...] października 2016 r. (znak: [...]) i decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. (znak: [...]), powodujących to, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja o pozwoleniu na budowę jest finalnie z prawem w pełni zgodna, co łącznie doprowadziło do odjęcia skarżącej kasacyjnie podstawowych uprawnień do udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a w szczególności do pozbawienia możliwości obrony przez nią jej praw, w tym możliwości jej działania w celu tej obrony, co skutkuje nieważnością postępowania, w toku którego skarżony wyrok został wydany, w sytuacji gdy:

- zgodnie z art. 119 pkt 1 p.p.s.a. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym jest możliwe tylko wówczas kiedy: a) wcześniej w danej sprawie rozprawa nie została otwarta (nie była prowadzona) - tu jest odwrotnie oraz b) doszło do spełnienia wskazanych w tym przepisie przesłanek, co jak już zostało wykazane w poprzednich zarzutach nie miało w sprawie miejsca (z uwagi na wystąpienie przyczyn, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oraz również z uwagi na wykluczenie wiążącą uchwałą automatyzmu w przedmiocie stwierdzania nieważności decyzji następczej po stwierdzeniu nieważności decyzji ją poprzedzającej - art. 15 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 p.p.s.a.),

- zgodnie z art. 106 § 2 p.p.s.a. uczestnikowi na prawach strony przysługuje (w ramach obrony swoich praw) zgłaszanie żądań i wniosków oraz składanie wyjaśnień, a także przysługuje mu wskazywanie podstaw prawnych i faktycznych tych żądań i tych wniosków, a ponadto zgodnie z § 3 tego artykułu przysługuje mu również wnioskowanie o przeprowadzenie przez sąd dowodów z dokumentów w celu potwierdzenia zasadności tych żądań i tych wniosków, a w związku z tym, uczestnik ten powinien być powiadomiony o mającej się odbyć w tym celu rozprawie, tak jak to wespół stanowią art. 90 § 1, art. 91 § 1 i § 2 oraz art. 93 p.p.s.a.,

- stosownie do art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w przypadku wadliwych czynności procesowych sądu skutkujących pozbawieniem możliwości strony obrony jej praw (w wyniku niewyznaczenia kolejnego jawnego posiedzenia dla potrzeb kontynuowania otwartej wcześniej rozprawy) postępowanie, w którym do tych uchybień doszło jest postępowaniem nieważnym.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o "stwierdzenie nieważności zaskarżonego wyroku w całości", ewentualnie, w przypadku niedopatrzenia się nieważności postępowania pierwszoinstancyjnego, o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

M. [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. i H. G. w pismach procesowych odpowiednio z dnia 6 listopada 2020 r. i z dnia 9 listopada 2020 r. podtrzymały swoje stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej - art. 183 § 1 p.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 powołanej ustawy.

Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie przedstawione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a. jest nietrafny. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie H. G. w sprawie nie zachodziła konieczność zwrócenia się przez skład Sądu I instancji o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez odpowiedni skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec niepodzielania przez Sąd I instancji stanowiska wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 (opublikowano ONSAiWSA 2013/1/1). Sąd I instancji powołał się na tę uchwałę uwzględniając skargę. Odrębnym natomiast jest zagadnieniem, czy Sąd ten uczynił to prawidłowo. Niewątpliwie zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że z uchwały tej nie wynika obowiązek stwierdzania nieważności decyzji zależnej w każdej sytuacji, w której doszło do stwierdzenia nieważności wcześniejszej decyzji, której treść miała wpływ na decyzje zależną. W uchwale tej przesądzono jedynie, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną decyzję zależną, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Uchwała ta rozstrzygała wątpliwości, który z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych należy zastosować.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 119 pkt 1 p.p.s.a. i powiązanych przepisów wskazanych w tym zarzucie. Skoro w ocenie Sądu I instancji, postępowanie w sprawie dotyczyło decyzji dotkniętej wadą nieważności, to dopuszczalnym było, zgodnie z powołanym przepisem przeprowadzenie go, po podjęciu zawieszonego postępowania, w trybie uproszczonym. Fakt, że w sprawie był wyznaczony wcześniej termin rozprawy nie oznaczał konieczności procedowania przez cały czas w trybie jawnym. Należy zauważyć, że na wyznaczonej w sprawie rozprawie postępowanie zostało zawieszone na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nastąpiła w sprawie przemijająca długotrwała przeszkoda uniemożliwiająca dalsze procedowanie. Z chwilą prawomocnego zakończenia postępowań w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji MKZ z dnia [...] lutego 2014 r. i decyzji z dnia [...] października 2014 r. zaistniały podstawy do podjęcia zawieszonego postępowania a jednocześnie ziściła się przesłanka do prowadzenia postępowania w trybie uproszczonym określona w art. 119 pkt 1 p.p.s.a. W takiej sytuacji nie można mówić o naruszeniu wymienionego przepisu skutkującym nieważnością postępowania sądowego z powodu pozbawienia strony możliwości obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Niewątpliwie w sprawie nie doszło też do naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a. przez pominięcie przez Sąd I instancji poglądu prawnego wyrażonego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II OZ 1238/16, którym oddalono zażalenie na postanowienie Sądu I Instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania, z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...]. W postanowieniu tym NSA stwierdził, że decyzje konserwatora zabytków w postępowaniu o pozwolenie na budowę, stanowią wymagane prawem stanowisko innego organu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., co oznacza, że wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia ich nieważności, może stanowić podstawę wznowienia postępowania. Z kolei, naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jest podstawą do uchylenia decyzji w sprawie o pozwolenie na budowę (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.). Z tego względu rozpoznanie przez sąd administracyjny spraw ze skarg na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ma znaczenie w rozpoznawanej sprawie.

Należy przede wszystkim zauważyć, że nie powinno budzić wątpliwości, iż norma zawarta w art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Wynika z niej, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane. Powołany wyżej art. 153 p.p.s.a. nie stanowi wprawdzie, że związanie oceną prawną dotyczy tylko orzeczeń prawomocnych, to jednak związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania niewątpliwe winno wynikać z prawomocnego wyroku sądu (por. wyrok NSA z 26 września 2018 r., sygn. II OSK 1481/18, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, że moc wiążąca jest związana z prawomocnością wyroku sądu administracyjnego oraz z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy, a nie dotyczy postanowienia sądu wydanego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (tak wyrok NSA z 19 września 2019 r., sygn.. akt II OSK 2121/18 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że przytoczony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony był w postanowieniu dotyczącym zawieszenia postępowania i nie mógł on odnosić się do merytorycznego załatwienia sprawy wyrokiem.

Niezależnie od powyższego zauważyć także należy, że uregulowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy obowiązek współdziałania został ustanowiony przepisami prawa materialnego. Tryb jego realizacji określa art. 106 k.p.a. a więc odnosi się do współdziałania organów administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie decyzje Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] podejmowane były na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 2 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003.162.1568 ze zm.). Jak trafnie wywiódł to Sąd I instancji pozwolenie takie, wydawane w formie decyzji administracyjnej, nie jest wydawane w trybie uzgodnieniowym z art. 106 k.p.a. Jest natomiast władczym działaniem wyspecjalizowanego organu administracji skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. W związku z tym, wydanie pozwolenia na budowę jest uzależnione od uzyskania przez inwestora pozwolenia konserwatorskiego, które jest pozwoleniem o jakim mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, a brak któregoś z tych elementów lub negatywne rozstrzygnięcie zawarte w pozwoleniu konserwatorskim, uniemożliwia zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 w zw. z ust. 4). Stanowisko takie wyrażane jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z 12 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1767/08 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), które skład sądu orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela. W związku z powyższym należy uznać, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia wymienionych wyżej art. 153, art. 170 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. jak również art. 145 § 1 pkt 6 i 8 k.p.a.

Odnosząc się do naruszenia przepisów prawa materialnego, to za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez błędna ich wykładnię. Sąd I Instancji dokonał prawidłowej interpretacji wymienionych przepisów. Pozwolenie konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego jest koniecznym załącznikiem wniosku o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jego brak uniemożliwia uzyskanie pozytywnej decyzji w powyższym zakresie.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy stwierdzenie nieważności decyzji konserwatora zabytków w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym (w otoczeniu obszarów zabytkowych), objętych ochrona prawną w formie wpisu do rejestru zabytków skutkuje zawsze koniecznością stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Sąd I instancji, odwołując się do wskazanej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 2/12 przyjął, że jest to okoliczność uzasadniająca orzeczenie o stwierdzeniu nieważności takiej decyzji. Jak jednak wyżej wywiedziono i co trafnie podnosi skarżąca kasacyjnie, w uchwale tej orzeczono jedynie, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną decyzję zależną, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Należy przy tym zauważyć, że w piśmiennictwie wyrażono pogląd, iż powołana wyżej uchwała NSA nie uwzględnia specyfiki przesłanek uzyskania pozwolenia na budowę, a jej teza ma w pełni zastosowanie do sytuacji, gdy wydanie przez organ administracji jednej decyzji było jedyną i konieczną przesłanką wydania kolejnej decyzji. Pogląd ten został wypowiedziany wprawdzie na tle sytuacji dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jednak w pełni odnosi się on również do decyzji konserwatora zezwalających na prowadzenie robót budowlanych przy obiektach wpisanych do rejestru zabytków. Oprócz uzyskania tej ostatniej decyzji inwestor ma obowiązek bowiem dopełnić szereg innych warunków, w tym uzyskać inne decyzje, opinie czy uzgodnienia (Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa 2014, s. 398-399). Poza tym, należy mieć na uwadze, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przyjmuje się przy tym słusznie, że oczywistość naruszenia prawa jest przesłanką konieczną, ale niewystarczającą do uznania danej decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. O tym bowiem, czy naruszenie prawa jest rażące decyduje również ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Rażącym naruszeniem prawa jest więc tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 661-662 ). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, uznać należy, że Sąd I Instancji nie rozważył kwestii naruszenia prawa z punktu widzenia skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Zasadnie zatem skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego. Pamiętać należy, że w chwili wydawania przez Wojewodę [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jak i decyzji organu I instancji, w obrocie prawnym znajdowały się ostateczne decyzje Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] zezwalające na prowadzenie robót budowlanych w obszarze objętym ochroną konserwatorską, które zostały niejako skonsumowane wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Prowadzenie robót budowlanych nawet po wyekspirowaniu terminu ważności decyzji konserwatora nie może być traktowane jako działanie bezprawne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji winien zatem przeprowadzić analizę przesłanki rażącego prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z punktu widzenia skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga, zwracając uwagę na przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji konserwatora zabytków, rozważyć kwestię ponownego wydania przez konserwatora zabytków nowych decyzji, co podnosi strona skarżąca kasacyjnie i ocenić, czy w wyniku naruszenie prawa rzeczywiście powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).