Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 192/09 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 192/09 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia (...) na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddalił skargę w zakresie wniosku z dnia 4 września 2009 r. oraz zobowiązał Ministra Skarbu Państwa do rozpatrzenia wniosku z dnia 17 września 2009 r. w zakresie udostępnienia raportów i sprawozdań obserwatorów, w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Pismem z dnia 4 września 2009 r. Stowarzyszenie (...), zwane dalej "Stowarzyszenie" zwróciło się do Ministra Skarbu Państwa o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.):

– urzędowo poświadczonego odpisu umowy zawartej pomiędzy Ministrem Skarbu Państwa, bądź zarządcą kompensacji majątku Stoczni Gdynia S.A. i Stoczni Szczecińskiej Nowa Sp. z o.o. w Szczecinie, a Stichting Particulier Fonds Greenrights w sprawie nabycia składników majątkowych ww. podmiotów; Stowarzyszenie wniosło, aby doręczony odpis umowy sporządzony był zarówno w wersji polskojęzycznej, jak też w wersji obcojęzycznej, o ile w takiej wersji umowa została również sporządzona;

– urzędowo poświadczonego odpisu dowodu uiszczenia przez SPF Greenrights wadium w kwocie 36.141.835 zł, bądź jej równowartości w walucie obcej.

Uzasadniając wniosek Stowarzyszenie powołało się na art. 6 ust. 1 pkt 5 oraz art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej twierdząc, że umowa, o której kopię wystąpiło, jest niewątpliwie dokumentem urzędowym, zawiera bowiem oświadczenie woli funkcjonariusza publicznego podpisane w ramach jego kompetencji. Wskazało również, że prawo do powyższej informacji nie podlega ograniczeniom, bowiem jak wynika z wypowiedzi Ministra Skarbu Państwa, umowa powyższa wygasła, co oznacza że stron nie wiążą zawarte w niej klauzule, w tym także klauzule dotyczące tajemnicy przedsiębiorcy. O ile zaś umowa zawiera dane chroniące prywatność osób fizycznych, to Stowarzyszenie wniosło o dokonanie odpowiednich działań w celu uniemożliwienia identyfikacji tych osób.

Pismem z dnia 10 września 2009 r. Dyrektor Departamentu Nadzoru Właścicielskiego i Prywatyzacji w Ministerstwie Skarbu Państwa, odpowiadając na wniosek Stowarzyszenia wskazał, że informacja dotycząca sprzedaży składników majątkowych Stoczni Szczecińskiej Nowa Sp. z o.o. i Stoczni Gdynia S.A. została umieszczona na stronie internetowej Ministerstwa Skarbu Państwa w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego i tym samym obowiązek wynikający z art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej został zrealizowany. Ponadto stwierdził, że nie ma możliwości przekazania kopii żądanej umowy, ponieważ Minister Skarbu Państwa nie był jej stroną. Umowy były zawierane pomiędzy Zarządcą Kompensacji działającym na rzecz Stoczni, a nabywcami poszczególnych składników majątkowych Stoczni. Również przetargi na poszczególne składniki majątkowe przeprowadzał Zarządca Kompensacji zgodnie z ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o postępowaniu kompensacyjnym w podmiotach o szczególnym znaczeniu dla polskiego przemysłu stoczniowego (Dz. U. Nr 233, poz. 1569), dalej "ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r.".

Pismem z dnia z dnia 17 września 2009 r. Stowarzyszenie zmodyfikowało swój wniosek z dnia 4 września 2009 r. w ten sposób, że dodatkowo wniosło o doręczenie urzędowo poświadczonych odpisów raportów i sprawozdań, o jakich mowa w art. 10 ust. 6 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. Odnosząc się do odpowiedzi Ministra Skarbu Państwa z dnia 10 września 2009 r. wskazało, że żądana informacja nie została publicznie udostępniona gdyż udostępnione informacje były ogólnikowe i nie zawierały danych, o jakie Stowarzyszenie wnosiło. Ponadto Stowarzyszenie nie zgodziło się z twierdzeniem, że żądane dane nie są dokumentami urzędowymi i powołując się na art. 6 ust. 1 pkt 5 i art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazało, że zarządca kompensacji jako podmiot dysponujący składnikami majątkowymi Stoczni jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie. Stowarzyszenie powołało się również na art. 115 § 13 pkt 3 K.k., zgodnie z którym za funkcjonariusza publicznego uznano także syndyka i nadzorcę sądowego oraz zarządcę.

W kolejnym piśmie z dnia 5 października 2009 r. skierowanym do Stowarzyszenia Minister Skarbu Państwa podtrzymał swoje stanowisko wskazując, że zarówno zarządca kompensacji jak i obserwator nie są funkcjonariuszami publicznymi zgodnie z art. 115 § 13 K.k. Wskazał też, że nie można ich traktować identycznie jak syndyka lub nadzorcę sądowego pomimo kilkukrotnego odesłania w ustawie z dnia 19 grudnia 2008 r. do prawa upadłościowego. Gdyby bowiem mieli oni identyczne uprawnienia jak syndyk, to racjonalny ustawodawca nie tworzyłby w ustawie nowej funkcji. Ponadto powołując się na orzeczenie NSA o sygn. akt II Sa/Łd 951/02 wskazał, że umowy cywilnoprawne nie są dokumentami urzędowymi.

Pismem z dnia 29 października 2009 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Skarbu Państwa polegającą na braku rozpatrzenia wniosku z dnia 4 września 2009 r., zmodyfikowanego w dniu 17 września 2009 r. Stowarzyszenie wniosło też o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Ministra Skarbu Państwa wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając postulat odrzucenia skargi organ podał, że Stowarzyszenie nie wyczerpało trybu przewidzianego w art. 52 § 3 P.p.s.a. i nie wezwało organu do usunięcia naruszenia prawa. W sytuacji, gdyby jednak Sąd nie podzielił tego poglądu i merytorycznie rozpoznawał sprawę, to organ poinformował, że na wniosek Stowarzyszenia z dnia 4 września 2009 r. udzielił odpowiedzi w piśmie z 10 września 2009 r., powiadamiając o udostępnieniu informacji w trybie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez publikację na stronie internetowej Ministerstwa Skarbu Państwa. Skoro informacja przetworzona została udostępniona w trybie ogłoszenia, to organ nie mógł wydać decyzji o odmowie jej udostępnienia. Takie samo stanowisko Minister zajął odnośnie zmodyfikowanego wniosku z 17 września 2009 r. wskazując, że udzielił odpowiedzi, iż żądane raporty i sprawozdania nie są dokumentami urzędowymi, wobec tego organ nie mógł ich udostępnić. Możliwe jedynie było uzyskanie informacji przetworzonej w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pod warunkiem wykazania przez wnioskodawcę, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu prawnego, bądź też mogłoby dojść do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Zdaniem organu, nie było potrzeby wydawania decyzji administracyjnej, ponieważ wnioskowane treści nie stanowią informacji publicznej. Reasumując organ uważa, że nie dopuścił się bezczynności.

Pismem z dnia 9 grudnia 2009 r. Stowarzyszenie ustosunkowało się do odpowiedzi na skargę podnosząc, że w odniesieniu do skargi na bezczynność w zakresie informacji publicznej nie ma konieczności wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Podtrzymało też swoje stanowisko wyrażone we wcześniejszych pismach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o odrzucenie skargi Sąd powołując się na postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08 stwierdził, iż jest on niezasadny, gdyż skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w bardzo wąskim zakresie odsyła do Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy tego kodeksu. Wobec tego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.

Rozpoznając wniesioną skargę co do istoty Sąd zwrócił uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne lecz odnosząca się do tych podmiotów (wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, Monitor Prawniczy 2002/23/1059). Ustawa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej, zaś wyliczenie w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest jedynie przykładowe. W związku z tym dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W myśl zaś art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Przepis ten należy zatem interpretować rozszerzająco, zgodnie z konstytucyjną zasadą dostępu do wszelkich dokumentów obejmujących informację publiczną. Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji publicznej, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 37-39). Ponieważ zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do informacji obejmuje też dostęp do dokumentów, a Konstytucja na podstawie art. 8 jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, zatem nie można dokonywać takiej interpretacji art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która ograniczałaby wspomniane prawo wbrew wyraźnej regulacji art. 61 Konstytucji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt II SAB 364/03, Lex nr 162285). Reasumując, informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, zobowiązane przepisami tej ustawy do udostępnienia informacji mających walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, które używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie ulega zatem wątpliwości, że Minister Skarbu Państwa jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy (nie ma także innego trybu dostępu do niej - art. 1 ust. 2 ustawy) i nie funkcjonuje w obiegu publicznym.

Natomiast jeśli chodzi o przedmiot żądania skarżącego to zdaniem Sądu, zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte mogą być również umowy cywilnoprawne, jeżeli zawierane są przez organy władzy publicznej lub też przez podmioty pełniące funkcje publiczne, gdy dotyczą spraw publicznych. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest m.in. informacja o majątku publicznym, w tym majątku Skarbu Państwa i majątku państwowych osób prawnych. Niewątpliwie żądane wnioskiem umowy takiego majątku dotyczą, co nie oznacza, że dostęp do nich nie może podlegać ograniczeniu w myśl art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji.

Sąd zwrócił uwagę, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy (nie ma także innego trybu dostępu do niej - art. 1 ust. 2 ustawy) i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. Dotyczy to oczywiście sytuacji, kiedy żądana informacja znajduje się w posiadaniu organu. Sprawa wygląda inaczej, gdy organ żądanych informacji nie posiada. Nie można bowiem zobowiązać organu do udostępnienia informacji, której nie ma. Minister Skarbu Państwa istotnie nie był stroną żądanej we wniosku umowy. Wynika to bezpośrednio z zapisu art. 83 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r., zgodnie z którym sprzedaż składników majątku stoczni następuje w drodze umowy sprzedaży zawartej pomiędzy stocznią a kupującym lub kupującymi (ust. 1). Zgodnie zaś z ust. 2 tego przepisu umowę lub umowy sprzedaży zawiera w imieniu własnym, lecz na rachunek stoczni zarządca kompensacji. Mimo że minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, sprawuje nadzór nad całością postępowania, to z żadnego przepisu tej ustawy nie wynika obowiązek przekazania takiej umowy Ministrowi Skarbu Państwa. W takim stanie sprawy Sąd nie mógł uwzględnić w tym zakresie skargi i zobowiązać Ministra Skarbu Państwa do udostępnienia treści urzędowo poświadczonego odpisu umowy w sprawie nabycia składników majątkowych stoczni oraz urzędowo poświadczonego odpisu dowodu uiszczenia wadium przez SPF Greenrights.

Odnośnie natomiast do wniosku skarżącego z dnia 17 września 2009 r. dotyczącego żądania dostępu do informacji w zakresie kopii raportów składanych przez obserwatorów w postępowaniu kompensacyjnym, Sąd nie podzielił stanowiska organu. Sąd wskazał, że z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. obserwator jest zobowiązany do przekazywania Komisji Europejskiej miesięcznych raportów z monitorowania postępowania kompensacyjnego; kopie raportów obserwator przekazuje ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa. Nie ulega zatem wątpliwości, że Minister Skarbu Państwa jest w posiadaniu raportów, które były przedmiotem żądania skarżącego Stowarzyszenia. Raporty sporządzane przez obserwatora mają niewątpliwie przymiot informacji publicznej, bowiem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W doktrynie i orzecznictwie przyjęła się rozszerzająca wykładnia tego pojęcia, obejmująca nie tylko wiadomości wytworzone przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące takie funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, ale również wiadomości niewytworzone przez te podmioty publiczne lecz odnoszące się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02). Zgodnie zatem z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ zobowiązany jest udostępnić informację będącą w jego posiadaniu bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Organ może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednak jeżeli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy).

Organ otrzymał wniosek w dniu 21 września 2009 r. i do chwili rozprawy nie udzielił odpowiedzi w żądanym zakresie; nie wydał też decyzji odmownej. Organ pozostawał więc w bezczynności, dlatego też Sąd zobowiązał Ministra Skarbu Państwa do załatwienia wniosku Stowarzyszenia zmodyfikowanego wnioskiem z dnia 17 września 2009 r.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Minister Skarbu Państwa reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżono w części co do zobowiązania Ministra Skarbu Państwa do rozpoznania wniosku z dnia 17 września 2009 r. w zakresie udostępnienia raportów i sprawozdań obserwatorów zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez pominięcie w treści uzasadnienia wyroku ustaleń faktycznych oraz oceny prawnej w zakresie przyznanych przez B. twierdzeń Ministra Skarbu Państwa o ukazujących się komunikatach internetowych dotyczących przebiegu postępowania kompensacyjnego;

b) art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 227, 229, 233 § 1 K.p.c. przez zaniechanie przez Sąd przeprowadzenia dowodów co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jakim była treść komunikatów ukazujących się na stronach internetowych w zakresie postępowania kompensacyjnego, pominięcie okoliczności przyznanej przez stronę przeciwną co do publikacji komunikatów w internecie dotyczących postępowania kompensacyjnego oraz nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego przez pominięcie faktu funkcjonowania w obiegu publicznym - na stronach internetowych - informacji żądanych przez B. wnioskiem z dnia 17 września 2009 r.;

2) naruszenie prawa materialnego przez jego błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w szczególności:

a) art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że dokumenty w postaci raportów obserwatorów o których mowa w art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu;

b) art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że prawo B. do uzyskania informacji publicznej nie było zrealizowane, gdyż żądana informacja nie była ogólnie dostępna i nie jest w posiadaniu Stowarzyszenia B.;

c) art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że Minister Skarbu Państwa miał obowiązek udostępnienia dokumentów zgodnie z wnioskiem B. tj. w żądanej formie raportów obserwatorów, podczas gdy informacja publiczna w tym zakresie- była już udostępniana (np. w formie komunikatów internetowych i ogłoszeń prasowych) i funkcjonowała w obiegu publicznym;

d) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez przyjęcie, że prawo do informacji publicznej realizowane jest przez udostępnianie konkretnych dokumentów - tu raportów obserwatorów;

e) art. 13 ust. l ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 35 § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że Minister Skarbu Państwa pozostawał w bezczynności.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu podniósł, że kwalifikowanie raportów obserwatorów o których mowa w art. 10 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. jako informacji publicznej należy uznać za wątpliwe. Obserwatorzy nie są bowiem funkcjonariuszami publicznymi, a sporządzane przez nich dokumenty nie stanowią dokumentów urzędowych. Ponadto osoby te jedynie biernie uczestniczą w postępowaniu kompensacyjnym. Nie wykonują w nim bowiem żadnych czynności wpływających bezpośrednio na jego przebieg. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał więc nieprawidłowej wykładni art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (227 K.p.c.) a dotyczących treści i ilości informacji publikowanych na stronach internetowych Ministerstwa Skarbu Państwa, na których ukazywały się komunikaty dotyczące wydarzeń związanych z majątkiem Stoczni oraz wyborem Zarządcy Kompensacyjnego. Okoliczność ta została przyznana (229 K.p.c.) przez skarżącego i nie była przez niego kwestionowana. Umknął zatem Sądowi fakt, że żądana przez Stowarzyszenie B. informacja funkcjonowała w publicznym obiegu i była na bieżąco udostępniana. Sąd nie tylko pominął tę okoliczność w ustaleniach faktycznych ale również nie poczynił oceny prawnej (art. 141 § 4 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd z urzędu może przeprowadzić dowód jeżeli jest to konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Należało zatem zbadać i wykluczyć nie tylko podnoszoną okoliczność powszechnej dostępności informacji w tym względzie, ale również jej treści i częstotliwości. Powyższe doprowadziło do błędnej oceny materiału dowodowego (art. 233 § 1 K.p.c.). przez Sąd i pominięcia okoliczności, że żądane przez Stowarzyszenie informacje funkcjonowały w obiegu publicznym i podlegały regularnym publikacjom internetowym. Organ dodał, że szczegółowe i bieżące informacje regularnie ukazują się również na stronach internetowych Agencji Rozwoju Przemysłu (www.arp.com.pl). Na wskazanej strome znajduje się oddzielna zakładka poświęcona jedynie Stoczni, gdzie umieszczone zostały wszystkie informacje dotyczące postępowania kompensacyjnego. Ponadto raporty dotyczące losów majątku Stoczni ukazują się na stronie internatowej zarządcy kompensacyjnego Bud-Bank Leasing Sp. z o.o. (www.bbl.com.pl) oraz w inny sposób wskazany w ustawie, w zależności od dokonywanej czynności. Kopie spornych raportów zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy kompensacyjnej, obserwator przekazuje ponadto przedstawicielom pracowników Stoczni.

W ocenie Ministra Skarbu Państwa prawo do informacji, zgodne z celem ustawy należy odróżnić od nośników tej informacji, co należy wyinterpretować z brzmienia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zestawienie dostępnych publicznie komunikatów internetowych i ogłoszeń prasowych oraz wynikającej z ustawy treści raportów obserwatorów prowadzi do wniosku, że Stowarzyszenie żąda dostępu do informacji, którą już posiada.

Nieprawidłowe ustalenia Sądu w zakresie stanu faktycznego doprowadziły do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego w szczególności art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pełnomocnik wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2003 r. sygn. akt II SAB 372/03, w którym podkreślono, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy informacji ogólnodostępnej bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie, a także iż prawo do informacji publicznej należy rozumieć jako prawo do uzyskania określonej wiadomości o sprawach publicznych, a nie zaś jako prawo dysponowania określonym nośnikiem informacji. Zdaniem pełnomocnika Ministra Skarbu Państwa w niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją. Stowarzyszenie nie może żądać realizacji wniosku i udostępnienia raportów w sytuacji, gdy informacje istotne z punktu widzenia ustawy i zgodne z jej celem są na bieżąco opinii publicznej udostępniane (art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art.14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ).

Pełnomocnik wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach podkreślał, że publikacje internetowe stanowią nośnik o charakterze powszechnie dostępnym. Mimo przykładowego sposobu zamieszczenia w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej zakresu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, zawsze chodzi o tak zarysowany charakter informacji, których nie można pozyskać w inny powszechnie dostępny i łatwy sposób bez angażowania wymienionych w art. 4 organów i podmiotów. Źródłem stale poszerzanych i aktualizowanych na bieżąco informacji o organach władzy publicznej i innych podmiotach objętych tą ustawą jest także internet, do którego ma dostęp coraz więcej osób. Nie można przyjąć, że organ pozostaje w stanie bezczynności w udzieleniu odpowiedzi, jeżeli stronie została przekazana informacja o stronach internetowych dotyczących urzędu administracji publicznej i strona miała możliwość interesujące ją informacje uzyskać w ten sposób. Nie można zgodzić się z poglądem, że bez względu na wcześniej udzielone informacje, każde następne żądanie nawet dotyczące takiej samej sprawy, rodzi po stronie organu obowiązek jego rozpatrzenia w ramach nowej sprawy o dostęp do informacji publicznej.

Powyższe wyklucza zarzut bezczynności Ministra Skarbu Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ podniesione w niej zarzuty nie są zasadne.

Rozpoznając skargę kasacyjną należy na wstępie zaznaczyć, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza że rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki określa § 2. Wobec tego, że w niniejszej sprawie żadna z nich nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny oceniał tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie oparto na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W zakresie podstawy kasacyjnej odnoszącej się do naruszenia przepisów postępowania wskazano na uchybienie art. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez pominięcie w treści uzasadnienia wyroku ustaleń faktycznych oraz oceny prawnej w zakresie przyznanych przez wnioskujące Stowarzyszenie komunikatów internetowych dotyczących przebiegu postępowania kompensacyjnego, a także art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 227, 229, 233 § 1 K.p.c. poprzez zaniechanie przez Sąd przeprowadzenia dowodów co do treści komunikatów ukazujących się na stronach internetowych w zakresie postępowania kompensacyjnego oraz nieprawidłową ich ocenę.

Oceniając w pierwszej kolejności zarzut odnoszący się do zaniechania przeprowadzenia dowodów w stosownym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest on chybiony.

Przede wszystkim trzeba podkreślić, że postępowanie sądowe zakończone zaskarżonym wyrokiem dotyczyło skargi na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co oznacza, że przedmiotem oceny sądu administracyjnego było stwierdzenie, czy doszło do zaniechania udostępnienia podmiotowi wnioskującemu informacji publicznej w terminie i w sposób określony w ustawie. W sprawie ze skargi na bezczynność zakres dokonywanych przez sąd administracyjny ustaleń - i to nie faktycznych, a prawnych - sprowadza się po pierwsze do stwierdzenia, czy na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu bądź dokonania czynności, a po drugie - ustalenia, jakie terminy załatwienia spraw danego rodzaju wynikają z przepisów prawa.

Należy także podkreślić, że celem postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., co do zasady nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych, ale ocena, czy organy poczyniły ustalenia w tym zakresie zgodnie z regułami postępowania administracyjnego. Uznanie, czy zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego przez sąd rozpoznający sprawę zostało pozostawione temu sądowi. W żadnym razie postępowanie dowodowe przeprowadzone na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie może prowadzić do ustaleń, które miałyby posłużyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy.

W świetle powyższego nieporozumieniem jest pogląd, że dla rozstrzygnięcia, czy Minister Skarbu Państwa pozostaje w bezczynności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., winien był dokonać analizy informacji zamieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej czy na stronie internetowej Ministra Skarbu Państwa w celu wyselekcjonowania treści tożsamych z informacjami publicznymi, których udostępnienia żądał wnioskodawca. To organ administracji, aby wykazać, że nie był zobowiązany do udostępnienia żądanych przez wnioskodawcę informacji, winien dokonać porównania zakresu żądania wnioskodawcy z zakresem informacji umieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej, czy też na innych nośnikach informacji publicznych, do których odsyłał wnioskodawcę i wykazać, że opublikowane i powszechnie dostępne treści są tożsame z żądanymi przez wnioskodawcę.

Z przedstawionych względów zarzut naruszenia art. 106 § 3, a tym samym i § 5 P.p.s.a, jak również wskazanych przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, należało uznać za chybiony.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., które skarżący kasacyjnie organ upatruje w pominięciu w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku ustaleń faktycznych w zakresie ukazujących się w komunikatach internetowych informacji o przebiegu postępowania kompensacyjnego. Należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie uchybia wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jednoznacznie określił przedmiot i formę informacji publicznej, jakiej żądało wnioskujące Stowarzyszenie. Sąd wskazał, że żądana przez Stowarzyszenie informacja publiczna dotyczy gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa i ma postać miesięcznych raportów składanych zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. Komisji Europejskiej przez obserwatorów postępowania kompensacyjnego, a których kopie obserwatorzy przekazują ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa. Powyższy zakres ustaleń faktycznych stanowił wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że skarga na bezczynność jest zasadna. Jak bowiem trafnie stwierdził Sąd, informacji w tym przedmiocie i formie Minister wnioskującemu Stowarzyszeniu nie udostępnił. Przyjętą przez siebie ocenę prawną Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wyczerpujący i jasny uargumentował.

Przechodząc do oceny zarzutów odnoszących się do przepisów prawa materialnego należy stwierdzić, że również w tej warstwie skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Nie można bowiem zarzucić zaskarżonemu wyrokowi naruszenia prawa materialnego w postaci art. 1, art. 2 ust. , art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 6 oraz art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Przede wszystkim nie ma racji skarżący kasacyjnie organ poddając w wątpliwość, czy dokumenty w postaci raportów obserwatorów, o których mowa w art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. stanowią informację publiczną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1, stanowi, że "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną". Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28, (por. M. Kłaczyński, S. Szuster Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, LEX/el. 2003. Ponadto dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych.

Wobec takiego rozumienia informacji publicznej nie można mieć wątpliwości, że raporty obserwatorów, o jakich mowa w art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r., stanowią informację publiczną. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem Sąd ten dokonał prawidłowej ich wykładni w toku rozpoznawania skargi na bezczynność.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 2 ust. 1 ustanawia powszechne prawo do dostępu do informacji publicznej stanowiąc, iż "Każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem ust. 5, prawo do dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej"." Trudno odnaleźć związek pomiędzy przytoczoną treścią a twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji z naruszeniem tego przepisu uznał, iż prawo Stowarzyszenia do żądanej informacji nie zostało zrealizowane. Nie wyjaśnia tego w szczególności uzasadnienie skargi kasacyjnej.

Nie można także zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie organu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepisy art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmując w zaskarżonym wyroku, iż Minister Skarbu Państwa miał obowiązek udostępnić informacje publiczne w żądanej przez Stowarzyszenie formie, tj. kopii raportów, o jakich mowa w art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. Wskazać należy, że (z zastrzeżeniem ograniczeń określonych w art. 5 ust. 1 i 2) z treści art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że organ administracji publicznej zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji publicznej w formie i w sposób wskazany we wniosku, tylko wówczas, gdy znajduje się ona w Biuletynie Informacji Publicznej. Wskazanie podmiotowi żądającemu udzielenia informacji publicznej Biuletynu Informacji Publicznej jako jej źródła, stanowi załatwienie wniosku tylko i wyłącznie w przypadku, gdy informacje tam zawarte odnoszą się do meritum żądania, zawierają dane istotne z punktu widzenia pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności (informacja prosta). W rozpoznawanej sprawie Minister Skarbu Państwa nie wykazał, że żądane przez Stowarzyszenie informacje zarówno co do ich merytorycznego zakresu jak i formy są zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej; nie wykazał również, że żądane informacje zostały udostępnione publicznie w trybie przewidzianym przepisami odrębnych ustaw (art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Za nie mające znaczenia dla zwolnienia z obowiązku udostępnienia Stowarzyszeniu żądanych informacji należy uznać wskazanie w skardze kasacyjnej, że szczegółowe i bieżące informacje w żądanym zakresie regularnie ukazują się również na stronach internetowych Agencji Rozwoju Przemysłu, jak i to że raporty dotyczące losów majątku Stoczni ukazują się na stronie internetowej zarządcy kompensacyjnego Bud-Bank Leasing Sp. z o.o., a kopie żądanych raportów obserwator przekazuje ponadto przedstawicielom pracowników Stoczni.

Wbrew zatem stanowisku organu administracji publicznej wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia 17 września 2009 r. nie został załatwiony zgodnie z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowiło to uzasadnioną podstawę do stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezczynności organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Nie ma zatem wystarczających podstaw do uznania, że skarga kasacyjna wniesiona przez Ministra Skarbu Państwa oparta została na usprawiedliwionych podstawach.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.