Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiej Fundacji Narodowej z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 486/18 w sprawie ze skargi A.W. na bezczynność Polskiej Fundacji Narodowej z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 486/19, po rozpoznaniu skargi A.W. (dalej: skarżący) na bezczynność Polskiej Fundacji Narodowej z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 16 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał Polską Fundację Narodową z siedzibą w Warszawie do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 16 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1.); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2.); zasądził od Polskiej Fundacji Narodowej z siedzibą w Warszawie na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3.).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z dnia 10 czerwca 2018 r. skarżący skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Polskiej Fundacji Narodowej z siedzibą w Warszawie, zwanej dalej PFN w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 16 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku, stwierdzenie bezczynności organu oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w lutym 2018 r. otrzymał przesyłkę pocztową z broszurą "Dekomunizacja zmiana nazw ulic" (komunikat z dnia 21 listopada 2017 r.)., której nadawcą była PFN. Z uwagi na fakt, że materiały w niej zawarte były interesujące, ale też kontrowersyjne, wnioskiem z dnia 16 lutego 2018 r. zwrócił się do PFN o informacje dotyczące autorów tych tekstów (życiorysów) oraz podania kosztów tej publikacji. Nie otrzymał jednak żadnej odpowiedzi. Wobec tego kolejnym pismem z dnia 10 kwietnia 2018 r., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.), zwrócił się do PFN o udostępnienie żądanej informacji publicznej. Następnie kolejnym pismem z dnia 16 maja 2018 r. zwrócił się do organu o udzielenie tej informacji, nie otrzymując ponownie odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę PFN wniosła o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazała, że w niniejszej sprawie istotne są dwa zagadnienia, tj. brak skutecznego i precyzyjnego wniesienia przez skarżącego do PFN wniosku o udostępnienie informacji publicznej i okoliczność, że PFN nie jest podmiotem zobowiązanym na podstawie u.d.i.p. do jej udzielenia.

Odnosząc się do pierwszego zagadnienia podała, że żaden wniosek skarżącego nie został skierowany do PFN jako odrębnego, występującego w obrocie prawnym podmiotu (osoby prawnej). Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających doręczenie PFN wskazanych w skardze wniosków i pism. Załączone do skargi pisma, w tym wniosek z dnia 16 lutego 2018 r., nie były adresowane do PFN, ale personalnie do osoby A.J. ([...]PFN), a więc tylko osoby fizycznej będącej członkiem PFN, tj. organu kolegialnego, który na podstawie statutu i danych w KRS nie jest uprawniony do samodzielnej reprezentacji. Oznacza to, że wszystkie pisma skarżącego (oprócz skargi) skierowane były do innego podmiotu niż PFN, a zatem w istocie do podmiotu nieuprawnionego, stąd też pozostawione zostały bez rozpoznania. Zdaniem organu stroną wniosku o udostępnienie informacji publicznej może być PFN, bowiem żądane informacje dotyczą jej działalności, co wynika z art. 10 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1491), KRS oraz art. 38 K.c.

Ponadto zwróciła uwagę, że treść pism, a w szczególności pisma z dnia 16 lutego 2018 r., które skarżący uznaje za wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie spełnia wymogów wniosku w rozumieniu u.d.i.p. W ocenie organu skarżący wskazując we wniosku "przekazanie danych dotyczących autorów" nie precyzuje żądanych danych (informacji). Ponadto niezrozumiałe i błędne na podstawie u.d.i.p., a tym bardziej nienoszące znamion informacji publicznej, jest ostatnie zdanie w brzmieniu "jednocześnie ciekaw jestem, ile kosztuje taka publikacja", bowiem nie zostało wyartykułowane żądanie udostępnienia informacji, ani zakres i rodzaj, a tym bardziej sposób oraz nie były dostatecznie skonkretyzowane informacje objęte jego zainteresowaniem.

Także treść i charakter tego pisma nie ujawnia woli i intencji skarżącego, a wręcz nosi cechy grzecznościowego i nieformalnego pisma skierowanego nie do PFN, ale do jednego z członków zarządu. Również dalsze pisma, w tym z dnia 10 kwietnia 2018 r. potwierdzają, że skarżący nie sprecyzował, jakie koszty, jakie faktury go interesują i w jaki sposób informacje te mają być udostępnione, zaś samo żądanie sugeruje, że mogłoby chodzić o informację przetworzoną lub niebędącą w posiadaniu PFN ( życiorysy autorów).

Odnosząc się zaś do drugiego zagadnienia wskazała, że PFN nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Podkreśliła, że udostępnia dokumenty dotyczącej jej działalności, ale w nie w trybie u.d.i.p., z uwagi na konieczność transparentności jako organizacji pozarządowej i z uwzględnieniem interesów podmiotów współpracujących oraz podmiotów trzecich, o ile udostępnienie informacji publicznej nie będzie naruszało prawnych i umownych regulacji ją wiążących. PFN posiada cele statutowe, które nie mogą być utożsamiane z zadaniami publicznymi, a działania jej nie są działaniami delegowanymi władzy publicznej i nie zastępują działalności organów władzy. PFN posiada jedynie status podmiotu finansującego konkretne działania objęte statutem oraz jego celami, zatem jest to działanie nie nakierowane do odbiorcy powszechnego, ale indywidualnego. Dopiero działanie podmiotu finansowanego może być postrzegane jako działanie w ramach zadań publicznych w rozumieniu orzecznictwa administracyjnego, o ile będzie nakierowane na działanie do odbiorcy powszechnego. Także kwestia nadzoru konkretnego ministra nie stanowi i nie może stanowić o przyznaniu statusu podmiotowości na podstawie ustawy o fundacjach, bowiem nadzór nad fundacjami ma charakter ustawowy i dotyczy każdej fundacji niezależnie od prowadzonej działalności. Zaznaczyła, że PFN nie dysponuje środkami publicznymi. Przepis art. 9 ustawy z dnia o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, z późn. zm.) klasyfikuje fundatorów (spółki prawa handlowego i banki), jako podmioty, które nie stanowią sektora finansów publicznych. Darowizny dokonywane przez tego typu podmioty, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, nie stanowią dochodów publicznych. PFN dysponuje funduszem założycielskim, który nie może być utożsamiany z majątkiem Skarbu Państwa, w tym spółek Skarbu Państwa. Fundusz założycielski powstaje w momencie przejścia określonych w akcie założycielskim składników majątku na fundację oraz staje się odrębnym majątkiem fundacji – bez żadnych powiązań i ekwiwalentności w stosunku do fundatorów. Tak więc akt założycielski w części dotyczącej określenia majątku fundacji stanowi oświadczenie woli fundatora – darczyńcy, który zobowiązuje się przenieść określone składniki majątku przy oświadczeniu woli o przyjęciu darowizny przez obdarowanego – fundację. Przez umowę darowizny darczyńca zobowiązuje się do bezpłatnego świadczenia na rzecz obdarowanego kosztem swojego majątku.

Ponadto wskazała, że PFN jest podmiotem wpisanym do organizacji pożytku publicznego i nie prowadzi działalności gospodarczej.

Zwróciła także uwagę, że przedmiotowa skarga powinna zostać odrzucona, bowiem skarżący nie wypełnił przesłanki z art. 53 ust. 2b P.p.s.a., tj. nie złożył ponaglenia do organu.

Pismem z dnia 23 sierpnia 2018 r. skarżący podtrzymał skargę. Wyjaśnił, że pisma były kierowane na adres PFN, a nie na adres prywatny [...]PFN. W związku z tym zarzut organu, że nie pozostaje w bezczynności, bowiem jego wniosek z dnia 16 lutego 2018 r. nie był adresowany do PFN, ale personalnie do osoby A.J. ([...]PFN), jest niezasadny. Ponadto podał, że PFN jest finansowana przez kilkanaście spółek w większości kontrolowanych przez Skarb Państwa, zaś akcjonariuszami tych firm są zarówno podmioty gospodarcze, banki, fundusze emerytalne, inwestycyjne i ubezpieczeniowe, działające na rzecz obywateli RP, ale również duża grupa prywatnych akcjonariuszy. PFN gospodaruje majątkiem publicznym wykonując zadania publiczne oraz rządowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016).

Na podstawie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Sąd podkreślił, że postępowanie wszczynane na podstawie u.d.i.p. ma charakter odformalizowany. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest uproszczone. Ustawa w istocie nie przewiduje także jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku składanego w formie pisemnej. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczegółowym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 ustawy z dnia 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów K.p.a. Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1701/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ).

Z tego względu, zdaniem Sądu I instancji, nie było zasadne żądanie odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Sąd I instancji wskazał również, że co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi jest, jak wynika z art. 52 § 1 P.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej, skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Zgodne z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak jest podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz ponagleniem w trybie art. 37 § 1 K.p.a. W postępowaniu w sprawie dostępu do informacji publicznej przepisy K.p.a. mają bowiem zastosowanie w bardzo ograniczonym zakresie, ponieważ stosuje się je wyłącznie do decyzji wydawanych na podstawie art. 16 u.d.i.p.(wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, dostępne w CBOSA). Nie jest w tej sytuacji również zasadne żądanie organu odrzucenia skargi z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia.

Następnie Sąd I instancji zauważył, że w świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, dostępne w CBOSA). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, dostępne w CBOSA). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a.

Ocena zasadności skargi sądowoadministracyjnej w sprawie dotyczącej bezczynności w udzieleniu informacji publicznej zależy od ustalenia czy określony podmiot odpowiada cechom instytucji zobowiązanych mocą ustawy do ich udzielenia, a zatem czy jest to jeden z podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz od tego czy informacja której skarżący żądał, posiada walory informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 63). W myśl art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są tylko takie podmioty, które są w posiadaniu takich informacji.

Sąd I instancji po przeprowadzeniu analizy akt sprawy oraz stosownych przepisów prawa, doszedł do wniosku, że Fundacja, wbrew jej stanowisku, jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, a żądanie objęte wnioskiem skarżącego jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Podkreślił, iż jest faktem powszechnie znanym, że PFN została utworzona z inicjatywy Polskiego Rządu przez 17 spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa w celu realizacji określonych zadań publicznych zapisanych w Statucie Fundacji m. in. w celu promocji i ochrony wizerunku Rzeczypospolitej Polskiej oraz polskiej gospodarki. Zgodnie ze statutem Fundacji Rząd RP, poprzez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa oraz ministra właściwego do spraw energii, ma zapewniony władczy wpływ na funkcjonowanie Fundacji. Tylko za zgodą tych ministrów może nastąpić powołanie i odwołanie członków Zarządu Fundacji oraz Rady Fundacji, dokonanie zmian w statucie Fundacji, czy też postawienie Fundacji w stan likwidacji. Majątek Fundacji stanowi Fundusz Założycielski w kwocie 97,5 mln zł, na który składają się środki finansowe wniesione przez Fundatorów (spółki kontrolowane przez Skarb Państwa) do 30 grudnia 2016 r. Ponadto każdy z Fundatorów zobowiązał się do dokonywania przez 10 lat począwszy od 2017 r. określonych corocznych wpłat na działalność statutową Fundacji.

W ocenie Sądu, majątek, którym dysponuje Fundacja nie jest wprawdzie "majątkiem publicznym" sensu stricto, albowiem nie jest własnością Państwa, lecz własnością Fundacji działającej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U. z 2016 r. poz. 40, z późn. zm.). Nie są to też środki publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077). Jednak w sytuacji, gdy Państwo realizuje swoje zadania publiczne poprzez tworzenie takich podmiotów z wykorzystaniem środków finansowych pochodzących od spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa, to nie można uznać, że majątek który został Fundacji przekazany, nie zachował charakteru "majątku publicznego". Sposób zarządzania tym majątkiem powinien zatem podlegać, jeśli idzie o informację publiczną, takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru, jak w odniesieniu do majątku będącego własnością Państwa.

Odnosząc się do kwestii ustalenia, czy żądane informacje, tj. dane dotyczące autorów tekstów zawartych w broszurze "Dekomunizacja zmiana nazw ulic" (komunikat z dnia 21 listopada 2017 r.)., której nadawcą była PFN oraz podania kosztów tej publikacji, stanowią informację publiczną, Sąd wskazał, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 powołanej ustawy. Z treści tych przepisów wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

Reasumując Sąd stwierdził, że żądana informacja jest informacją publiczną, a Fundacja należy do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. W związku z powyższym, Fundacja była zobowiązana do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 16 lutego 2018 r. w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Sąd uznał, że Fundacja pozostaje w bezczynności wobec wniosku skarżącego, bowiem błędnie przyjęła że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a w konsekwencji nie udzieliła w terminie odpowiedzi. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu przepisów prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego przepisami u.d.i.p.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie 149 § 1a P.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wyłącznie wpis od skargi Sąd postanowił w oparciu o art. 200 P.p.s.a. (pkt 3 wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja, zaskarżając go w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:

1) błędnej wykładni i odmowie zastosowania przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 3, art. 51 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i 4 ust. 1 w zw. z ust 3 u.d.i.p. a to w zw. z art. 1 i 4 ustawy o fundacjach, art. 45 ustawy o finansach publicznych, art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o fundacjach w zw. z art. 888 § 1 k.c. oraz § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a statutu Fundacji (po nowelizacji) oraz § 12 aktu założycielskiego Fundacji z dnia 16 listopada 2016 r. (Rep. A nr 12597/2016) a to w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ew. 6 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8-9 P.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. poprzez wadliwe uznanie, że Fundacja jest podmiotem wykonującym zadania publiczne z wykorzystaniem środków publicznych i że majątek przekazany Fundacji zachował charakter "majątku publicznego" oraz że Rząd RP, poprzez nieistniejącego ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa i ministra właściwego do spraw energii, ma zapewniony władczy wpływ na funkcjonowanie Fundacji, a w konsekwencji poprzez niezasadne uznanie, że Fundacja jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust 1 u.d.i.p., podczas gdy Fundacja jako odrębna osoba prawna nie wykonuje zadań lub funkcji publicznych i nie gospodaruje środkami publicznymi ("majątkiem publicznym") a jedynie środkami statutowymi jako podmiot obdarowany i obciążony poleceniem, nie podlega wpływowi Rządu RP na funkcjonowanie (podlega wyłącznie ustawowemu nadzorowi ze strony Ministra Kultury i Ochrony Dziedzictwa Narodowego), bowiem wybór członków pierwszego kadencyjnie Zarządu Fundacji nastąpił wyłącznie przez Fundatorów (bez zgody Ministra), nie zaspokaja potrzeb publicznych i nie jest organizacją pożytku publicznego i w konsekwencji Fundacja nie może być uznana za podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej na gruncie u.d.i.p.;

Ponadto skarżąca kasacyjnie Fundacja zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a nadto w zw. z art. 10 ustawy o Fundacjach i art. 38 k.c., a to w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący wystosował do Polskiej Fundacji Narodowej skuteczny wniosek o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy skarżący w istocie nie skierował skutecznego wniosku lecz prywatną korespondencje do ówczesnego [...]Fundacji;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie przyczyn stwierdzenia bezczynności zwłaszcza poprzez zupełny brak rozważań w kontekście postawionej hipotezy, jakoby majątek przekazany Fundacji zachował charakter "majątku publicznego" i że Rząd RP, poprzez ministra właściwego do spraw SP i ministra właściwego do spraw energii, ma zapewniony władczy wpływ na funkcjonowanie Fundacji - w tym poprzez brak odniesienia faktycznego i prawnego do ww. zapatrywań, a nadto poprzez zaniechanie rozważenia, czy wnioskodawca złożył do Fundacji skuteczny i prawidłowy wniosek, pomimo kwestionowania tego faktu przez Fundację i w konsekwencji poprzez ogólnikowe uzasadnienie wyroku, a przez to uniemożliwienie oceny toku rozumowania sądu, a w konsekwencji faktyczne udaremnienie kontroli instancyjnej orzeczenia;

3) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Polska Fundacja Narodowa pozostawała w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowaną przez Sąd I instancji normę prawa materialnego. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się jednak w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330) – dalej u.d.i.p. i opartego na jej podstawie wniosku, że Polska Fundacja Narodowa jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do wyjaśnienia, czy w świetle przepisów u.d.i.p. Polska Fundacja Narodowa jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji publicznej, a więc czy podlega u.d.i.p. w zakresie podmiotowym.

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" oznacza, że podany w nim katalog podmiotów ma charakter otwarty, przykładowy. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że obowiązany do udostępniania informacji publicznej jest każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1603/14).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od pojęcia "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, zadania władzy publicznej mogą być bowiem realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej", użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyroki NSA z dnia: 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 i 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 900/15).

Brzmienie art. 4 u.d.i.p. jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca dążył do jak najszerszego określeniami zbioru podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Celem takiego rozwiązania jest bowiem pełna realizacja politycznego prawa dostępu do informacji publicznej, bowiem "szeroki dostęp do informacji publicznej stanowi niezbędną przesłankę zaistnienia społeczeństwa obywatelskiego, a co za tym idzie - urzeczywistnienia demokratycznych zasad funkcjonowania władzy publicznej w polskim państwie prawnym" (W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz. Tom II, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 7), a nadto jak wskazano w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt SK 27/14 "konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej przybrało charakter publicznego prawa podmiotowego. Znaczy to, że obywatel ma zapewnioną możliwość skutecznego żądania od organów władzy publicznej określonego zachowania, egzekwowalnego, w razie potrzeby, w drodze odpowiednich instytucji procesowych" (OTK Seria A 2019, poz. 5). Prawo dostępu do informacji publicznej jest zatem prawem politycznym (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 699/16), które jest fundamentem budowy materialnej demokracji nie ograniczanej tylko do procedur, ale oznaczającej rzeczywisty wpływ społeczeństwa na bieg spraw publicznych. Elementem tego prawa jest zatem nie tylko kontrola wykonywania zadań publicznych, ale również co jest charakterystyczne dla myślenia o demokracji dla społeczeństw odwołujących się do zachodniej myśli politycznej - kontrola wydatkowania środków publicznych jako pochodzących z wpłat na rzecz dobra wspólnego od wolnych obywateli, suwerennych właścicieli swojego majątku. Stąd wskazany art. 4 u.d.i.p. jest tak skonstruowany, aby prawo do informacji publicznej zawsze "podążało" tam, gdzie są wykonywane zadania publiczne lub tam, gdzie wydatkowane są pochodzące z wpłat wolnych obywateli środki publiczne.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że w kwestii dotyczącej statusu Polskiej Fundacji Narodowej oraz jej podleganiu pod przepisy u.d.i.p. wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2493/21, w uzasadnieniu którego wskazał, że w myśl art. 1 ustawy o fundacjach, fundacja może być ustanowiona dla realizacji zgodnych z podstawowymi interesami Rzeczypospolitej Polskiej celów społecznie lub gospodarczo użytecznych, w szczególności takich, jak: ochrona zdrowia, rozwój gospodarki i nauki, oświata i wychowanie, kultura i sztuka, opieka i pomoc społeczna, ochrona środowiska oraz opieka nad zabytkami. W art. 2 ust. 1 ustalono, że fundacje mogą ustanawiać osoby fizyczne niezależnie od ich obywatelstwa i miejsca zamieszkania bądź osoby prawne mające siedziby w Polsce lub za granicą. Warto zatem w tym miejscu podkreślić, że akt fundacyjny może zostać dokonany przez krajową bądź zagraniczną osobę prawną. Dotyczy to w szczególności Skarbu Państwa, organizacji samorządu terytorialnego, organizacji kościelnych i wyznaniowych, spółdzielni, spółek prawa handlowego będących osobami prawnymi, stowarzyszeń zarejestrowanych przedsiębiorstw państwowych, a także fundacji (H. Cioch, A. Kidyba, Ustawa o fundacjach. Komentarz. Warszawa 2010, s. 26). Swoisty zakaz tworzenia fundacji kreuje art. 45 ustawy o finansach publicznych. Stanowi on, że ze środków publicznych nie można tworzyć fundacji na podstawie ustawy o fundacjach. W doktrynie wskazuje się, że przepis ten nie wprowadza zakazu tworzenia fundacji, dla których fundatorem – rozumieniu ustawy o fundacjach – jest Skarb Państwa lub osoba prawna zaliczana do sektora finansów publicznych, ani – tym bardziej – zakazu funkcjonowania takich fundacji. Wskazane podmioty mogą nadal tworzyć fundacje, z tym że ich wkład do fundacji (według art. 3 ust. 2 ustawy o fundacjach: składniki majątkowe przeznaczone na realizację celu fundacji) nie może obejmować środków pieniężnych. Jednocześnie podkreśla się, że zakaz wnoszenia środków do tworzonej fundacji nie oznacza zakazu udzielania dotacji już istniejącym fundacjom. (W. Misiąg, w: Ustawa o finansach publicznych. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz. Warszawa 2019, s. 181). Wzmacnia tę tezę sam ustawodawca określając w art. 15a ustawy o fundacjach zadania starosty realizowane w odniesieniu do "fundacji korzystających ze środków publicznych".

Podstawowym źródłem powstania majątku fundacji są składniki majątkowe przekazane przez fundatora, które powinny być ujęte w akcie fundacyjnym. Wśród możliwych składników majątkowych przepis art. 3 ust. 3 ustawy o fundacjach wskazuje: pieniądze, papiery wartościowe, a także oddane fundacji na własność rzeczy ruchome i nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 stycznia 1989 r., sygn. akt I SA 1019/88 (ONSA 1990 r., nr 1, poz. 4) zauważył, że środki na realizację celów statutowych fundacja może czerpać, niezależnie od majątku początkowego, przekazanego przez fundatora, ze zbiórek, z loterii oraz ze spadków, zapisów lub darowizn osób fizycznych i prawnych, mających swoje siedziby w Polsce. Niezależnie od tego fundacja może zdobywać środki na realizację celów statutowych poprzez prowadzenie działalności gospodarczej, nastawionej na osiąganie dochodu. Celem działalności gospodarczej fundacji może być tworzenie warunków realizacji jej celów statutowych oraz uzupełnienie środków na działalność statutową.

Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż wśród społecznie użytecznych celów, dla których została utworzona Fundacja, Statut wymienia m.in. promocję i ochronę wizerunku Rzeczypospolitej Polskiej oraz polskiej gospodarki; inspirowanie oraz współtworzenie warunków do budowy wartości i rozwoju spółek z udziałem Skarbu Państwa oraz polskiej przedsiębiorczości, czy też wspieranie działalności z dziedziny edukacji, szkolnictwa oraz ochrony zdrowia. Tak ustalony cel niewątpliwie można określić mianem: społecznego (publicznego). Na realizację tego celu w ramach Funduszu Założycielskiego, przeznaczono 97,5 mln złotych, na który składały się środki finansowe wniesione przez 17 Fundatorów – spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa. Kolejnym, istotnym elementem dla oceny zaistnienia warunków uznania Fundacji za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jest kwestia źródeł pozyskiwania dalszych środków pozwalających trwale realizować postawione w Statucie cele. W tym zakresie na uwagę zasługuje ujęte w § 4 ust. 2 Statutu zobowiązanie do dokonywania przez 10 lat począwszy od 2017 r. corocznych wpłat na działalność statutową Fundacji w określonych dla danego fundatora wysokościach. Wykonanie tego zobowiązania świadczy więc o angażowaniu środków publicznych w kapitał Fundacji, a co za tym idzie – sposób jego wykorzystania nie może być wyłączony spod społecznej kontroli. Na podkreślenie zasługuje przy tym postanowienie § 4 ust. 3 Statutu, iż majątek Fundacji stanowią też środki uzyskane z dotacji, grantów, subwencji, darowizn, spadków i zapisów oraz innego rodzaju przysporzeń majątkowych poczynionych na rzecz Fundacji przez krajowe i zagraniczne osoby fizyczne i prawne oraz inne podmioty, a także środki uzyskane ze zbiórek i imprez publicznych, odsetek bankowych oraz nieruchomości i ruchomości nabyte przez Fundację w toku jej działalności i środki z nich uzyskane.

Stwierdzić zatem należy, że skarżąca kasacyjnie Fundacja jako dysponent środków publicznych przekazywanych przez 17 spółek, w których pozycję dominującą posiada Skarb Państwa, jest - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. - podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Należy zatem przyjąć, że informacja będąca w dyspozycji Fundacji odnosząca się do publicznej sfery działalności będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu. W związku z powyższym, podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Z tych samych powodów niezasadny okazał się również zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i art. 10 ust. 1 u.d.i.p.

Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a więc konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy bowiem wskazać, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a nadto w zw. z art. 10 ustawy o Fundacjach i art. 38 k.c., a to w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący wystosował do Polskiej Fundacji Narodowej skuteczny wniosek o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy skarżący w istocie nie skierował skutecznego wniosku lecz prywatną korespondencje do ówczesnego [...]Fundacji. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu podkreślić należy, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony. Wniosek musi, wobec tego, spełniać choćby minimalne wymogi formalne pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania, co pozwala na jego prawidłowe odczytanie i załatwienie. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej kryteria, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że z wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej jasno wynikał przedmiot i zakres żądania. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, nie można uznać, że wniosek skarżącego stanowił prywatną korespondencję z [...]Fundacji. Wprawdzie we wniosku z dnia 16 lutego 2018 r., ponowionym pismem z dnia 10 kwietnia 2018 r., skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej wskazując w główce pisma [...]Polskiej Fundacji Narodowej, ale niewątpliwie pismo do zostało wysłane na adres Polskiej Fundacji Narodowej, co jednoznacznie wynika z koperty znajdującej się w aktach sprawy (k-8 akt sądowych). Niewątpliwie zatem, skarżący skutecznie przesłał wniosek na adres Fundacji. Adres na który został skierowany wniosek należał do Polskiej Fundacji Narodowej, a nie był prywatnym adresem [...]tej Fundacji, zatem nie mógł być wykorzystywany do prywatnej korespondencji. Dlatego podniesione w tej kwestii zarzuty nie mogły zostać uwzględnione.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.