Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. Sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 765/08 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na rozbudowę oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z 22 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w wyniku rozpoznania skargi S. C., uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] lipca 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z [...] lutego 2008 r., którą odmówiono wznowienia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania spółce F. z siedzibą w B. pozwolenia na rozbudowę wraz z przebudową budynku produkcyjno-magazynowo-socjalnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygnięcia organów administracyjnych obu instancji stwierdzające niedopuszczalność wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy z [...] maja 2007 r. z powodu braku interesu prawnego skarżącego w zainicjowaniu tego postępowania wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organy administracji nie były uprawnione do wydania w kontrolowanym postępowaniu decyzji na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., albowiem we wniosku o wznowienie postępowania skarżący wskazał na przesłankę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odnoszącą się do niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Wzgląd na charakter tejże przesłanki powodował, że organ ocenę tego, czy dany podmiot legitymował się interesem prawnym, jak też czy brak jego udziału nie był spowodowany winą samej strony, mógł przeprowadzić jedynie we wznowionym postępowaniu administracyjnym, po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślony został pogląd, zgodnie z którym, jeśli zachodzą jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy, na której zostało oparte żądanie wznowienia postępowania i zachodzi potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia rzeczywiście występuje. Sytuacja taka zachodzi niewątpliwie w przypadku oparcia zgłoszonego żądania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w którym zgłaszający to żądanie wywodzi, że został pominięty w postępowaniu, pomimo posiadania w nim przymiotu strony. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji przyjął, że weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie odnośnie do tego, że nieruchomość, której jest właścicielem, znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego wydanym spółce F. pozwoleniem na budowę, powinna nastąpić po wznowieniu postępowania. W ocenie Sądu, właściwa interpretacja przepisów Prawa budowlanego nie daje podstaw do przyjęcia, że budowa obiektu budowlanego z zachowaniem określonych w przepisach techniczno - budowlanych odległości oznacza, iż oddziaływanie takiego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora.

Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył uczestnik postępowania – F. sp. z o.o. z siedzibą w B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania: art. 147 k.p.a. i art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wskutek jego błędnej wykładni, a także art. 67 § 5 p.p.s.a. poprzez niedoręczenie wyroku wraz z uzasadnieniem ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi spółki.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka podniosła, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania nastąpić może albo z urzędu, albo na żądanie strony. Brzmienie powołanego przepisu nie pozwala zatem uznać, że postępowanie nadzwyczajne w sprawie wznowienia, jeżeli nie zostanie wszczęte przez organ, może toczyć się na wniosek podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Z uwagi na to, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, nie ma on też legitymacji do złożenia podania o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją administracyjną. Spółka podkreśliła także, że działalność wykonywana w ramach zrealizowanej inwestycji nie może oddziaływać na teren działki skarżącego w sposób mogący spowodować naruszenie jego uzasadnionego i prawnie chronionego interesu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jako niezasadna podlega oddaleniu.

Zasadniczy problem w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozważenia, czy w decyzji z [...] lipca 2008 r. o odmowie wznowienia postępowania Wojewoda Kujawsko-Pomorski był uprawniony przesądzić o tym, że nieruchomość skarżącego nie znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na rozbudowę, wobec czego wnioskodawca prawidłowo nie został uznany za stronę postępowania. Chodzi w tym przypadku zatem o rozstrzygnięcie tego, czy przyczyną odmowy wznowienia postępowania na wniosek osoby wskazującej, że nie brała udziału bez swojej winy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) może być stwierdzenie przez organ administracji, że osoba ta nie ma interesu prawnego w sprawie, nie jest stroną i prawidłowo za nią nie została uznana w postępowaniu, które miałoby podlegać wzruszeniu.

Jak można wnosić z zamieszczonych w skardze kasacyjnej rozważań, skarżąca spółka opowiada się za wykładnią art. 147 k.p.a., która uprawnia organ, do którego podanie o wznowienie wpłynęło, do oceny kwestii posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego i w razie negatywnego w tym zakresie wyniku, wydania decyzji, o której mowa w art. 149 § 3 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki kierunek wykładni nie może wprawdzie zostać a limine odrzucony, niemniej jednak przywołane przez stronę skarżącą zapatrywanie może zostać uznane z prawidłowe tylko pod warunkiem, że kwestia legitymacji osoby wnioskującej o wznowienie postępowania nie jest w sprawie sporna. Nie może być natomiast zaakceptowana, wbrew poglądowi skarżącej, taka wykładnia przepisów o wznowieniu postępowania, która by zezwalała na merytoryczne rozstrzyganie o spornym interesie prawnym osoby żądającej wszczęcia postępowania weryfikacyjnego w decyzji wskazanej w art. 149 § 3 k.p.a. Powyższe jest wynikiem tego, że przedmiot decyzji orzekającej o prowadzeniu postępowania nadzwyczajnego ograniczony jest do ustalenia, czy w sprawie zaistniały formalne przesłanki do podjęcia (wznowienia) postępowania, nie odnosi się on natomiast do merytorycznej oceny przyczyn, które miałyby stać za potrzebą zweryfikowania prawidłowości postępowania oraz kończącej go decyzji administracyjnej. Orzekanie o interesie prawnym wnioskodawcy mieści się w ocenie przyczyny wznowienia, a ta może być określona tylko w trakcie podjętego postępowania, po wydaniu postanowienia o wznowieniu (art. 149 § 1 k.p.a.). Należy przypomnieć, że dopiero z datą wydania przez organ administracji tego aktu następuje wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania. Przed wydaniem postanowienia, a po złożeniu podania o wznowienie postępowania, organ podejmuje określone czynności proceduralne mające na celu rozpoznanie złożonego wniosku, niemniej jednak nie są one podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. Pogląd taki wyrażany był we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 3 lipca 2000 r. sygn. II SA 648/00), akceptowany jest w najnowszych orzeczeniach tego Sądu (por. wyrok NSA z 5 października 2007 r. sygn. I OSK 1390/06, ONSAiWSA 2008/6/91), jak też jest aprobowany w piśmiennictwie, które jednolicie przyjmuje, że czynności podjęte przez organ przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania nie są czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 673; M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 881; Cz. Martysz (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 2, Warszawa 2005, s. 331).

Nadanie powyższego charakteru czynnościom organu służącym ocenie dopuszczalności wznowienia w konkretnej sprawie postępowania sprawia, że organ administracji podejmuje działania wyjaśniające bez obowiązku zapewnienia w nich czynnego udziału wnioskodawcy. Sytuacja ta stoi na przeszkodzie możliwości rozstrzygania o spornej legitymacji osoby sprzeciwiającej się pominięciu w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, ponieważ prowadziłoby do ustalania jej interesu prawnego przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a więc w sytuacji nieobowiązywania reguł procesowych ustanowionych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w celu ochrony praw jednostki. Konstytucyjny wymiar prawa do procesu (por. B. Adamiak, Prawo do procesu na drodze administracyjnej jako gwarancja realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego (w:) Instytucje procesu administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. nadzw. dr. hab. Ludwikowi Żukowskiemu, Przemyśl - Rzeszów 2009, s. 41-42) nie pozwala z tego względu przyjąć, że merytoryczne kwestie, do których nawiązał w zaskarżonej decyzji organ administracji, odnoszące się do położenia nieruchomości skarżącego poza obszarem oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na rozbudowę (i przebudowę), mogły zostać rozstrzygnięte w decyzji odmawiającej wznowienia postępowania.

Należy jednocześnie zauważyć, że powyższa kwestia w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumiana jest jednolicie, albowiem Sąd wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślał, że tzw. przyczyna "podmiotowa" niedopuszczalności wznowienia postępowania nie może być odnoszona do sytuacji, gdy z żądaniem wznowienia postępowania występuje osoba, która twierdzi, że ma interes prawny, wbrew jednak prawu została pominięta w zakończonym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2007 r. sygn. II OSK 218/06; wyrok NSA z 8 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1778/06; wyrok NSA z 6 listopada 2009 r. sygn. II OSK 1753/08; wyrok NSA z 12 listopada 2009 r. sygn. II OSK 1214/08; wyrok NSA z 9 marca 2010 r. sygn. II GSK 441/09).

Zarzut naruszenia art. 67 § 5 p.p.s.a. poprzez niedoręczenie wyroku wraz z uzasadnieniem ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi spółki nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, albowiem nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy, jeżeli mimo tego uchybienia został zachowany termin do wniesienia skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 marca 2008 r. sygn. II OSK 214/07).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.