Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. S., Z. S. i J. K. na decyzję Wojewody z dnia 6 czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 8 kwietnia 2016 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących B. S. i Z. S. kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z 6 czerwca 2016 r., nr [..] - wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 8 kwietnia 2016 r., nr [..], wydaną na rzecz R.K. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

– Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., zwanej dalej w skrócie "P.b."), o pozwoleniu na budowę dla inwestycji obejmującej zabudowę tarasu nad pierwszą kondygnacją nadziemną kamienicy werandą, w kamienicy usytuowanej na działce nr [..] obr. [..] przy ul. D. w G. - celem poszerzenia istniejącej powierzchni mieszkalnej na drugiej kondygnacji, oraz przykrycie projektowanej werandy tarasem z balustradą, dostępnym z poziomu trzeciej kondygnacji budynku, a także wykonanie nowych elewacji.

Decyzje powyższe zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

R. K. wniósł w dniu 11 lutego 2016 r. (data wpływu pisma do organu) o wydanie pozwolenia na budowę. Do wniosku załączył projekt budowlany z lutego 2015 r. obejmujący nadbudowę tarasu nad pierwszą kondygnacją nadziemną kamienicy usytuowanej na działce nr [..] obr. [..] przy ul. D. w G. werandą - na cele poszerzenia istniejącej powierzchni mieszkalnej na drugiej kondygnacji, przykrycie projektowanej werandy tarasem z balustradą - dostępnym z trzeciej kondygnacji budynku oraz wykonanie nowych elewacji.

W toku postępowania szereg uwag odnośnie do treści projektu złożyli właściciele nieruchomości sąsiednich: zlokalizowanej przy ul. D. – B. S. i Z. S. oraz zlokalizowanej przy ul. D. – J. K.

Prezydent uznał, że projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..], zatwierdzonego uchwałą nr XI/266/2003 RMG z dnia 10 lipca 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Gd. nr 100 z 2003 r., poz. 1784). Organ wskazał też, że działka nr [..] znajduje się w obszarze zabytkowego miasta G., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [..] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 11 października 1947 r. (nowy rejestr: nr [..]), uznanego ponadto za pomnik historii zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. Organ wyjaśnił, że przedłożony projekt budowlany uzgodniony został z organem ochrony zabytków i wydana została ostateczna decyzja nr [..] z 19 lipca 2013 r. zezwalająca na prowadzenie prac konserwatorskich oraz budowlanych objętych wnioskiem inwestora. Inwestor przedłożył poprawnie wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane oraz 4 komplety projektu budowlanego sporządzonego przez uprawnionych projektantów wraz z informacją dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, oświadczeniem projektanta z art. 20 ust. 4 P.b. oraz zaświadczeniem potwierdzającym wpis projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. W tej sytuacji organ uznał, że brak jest podstaw do odmowy wydania decyzji zgodnej z wnioskiem.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. i Z. S. oraz J. K., podnosząc zarzut braku kompletności dokumentacji złożonej przez inwestora i przedłożenia "wyłudzonej" od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji z 19 lipca 2013 r. Odwołujący się wskazali też na naruszenie art. 32 ust. 4 P.b. w związku z zatajeniem przez inwestora faktu braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślili, że granice nieruchomości objętej inwestycją nie są uregulowane, a w konsekwencji – do czasu ich ustalenia nie mogą być prowadzone w jej obrębie żadne roboty budowlane.

Decyzją z 6 czerwca 2016 r., nr [..] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że projektowana inwestycja ma zostać zrealizowana w obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [..], nr planu [..]. Działka inwestora objęta jest kartą terenu 012 - funkcja terenu 31 - Strefa Zespołu [..]. Kamienica inwestora, położona na działce nr [..], współtworzy powstały na przełomie lat 80-tych i 90-tych XX wieku segment zabudowy [..], zlokalizowany przy reprezentacyjnym ciągu pieszym ul. D., w miejscu zabudowy historycznej zniszczonej podczas II wojny światowej. Stylistyka zastosowanych rozwiązań architektonicznych nawiązuje do rozwiązań historycznych, niemniej budynek nie stanowi rekonstrukcji zabudowy istniejącej w tym miejscu przed rokiem 1945. Budynek objęty inwestycją usytuowany jest na obszarze historycznego [..] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [..], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 11 października 1947 r., jako historyczny układ urbanistyczny Miasta (nr 15 wg nowego numeru rejestru zabytków), a także stanowi fragment obszaru objętego decyzją Prezydenta RP uznanego za pomnik historii. Z powyższych uwarunkowań konserwatorskich wynika konieczność dostosowania wszelkich robót budowlanych prowadzonych na tym obszarze do wytycznych konserwatorskich.

Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że Wojewódzki Konserwator Zabytków - decyzją nr [..] z 19 lipca 2013 r., pozwolił inwestorowi na prowadzenie robót budowlanych w zakresie nadbudowy I piętra i wykonania elewacji, według rozwiązań zawartych w dokumentacji budowlanej pt. "Projekt nadbudowy oraz wykonania nowej elewacji, G. ul. D., dz. nr [..], kwiecień 2013", stanowiącej załącznik do decyzji. Termin ważności pozwolenia określono do dnia 19 lipca 2016 r. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z 19 czerwca 2015 r. jednoznacznie wskazał, że powyższa decyzja jest aktualna i ostateczna. Nadto - decyzją nr [..] z 11 stycznia 2016 r., wydaną po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego na wniosek skarżących w zakresie art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 4 k.p.a. (w zw. z postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nr [..]) z dnia 23 marca 2015 r.), odmówił uchylenia decyzji z 19 lipca 2013 r. stwierdzając, że jej wydanie nie zostało oparte na fałszywych dowodach oraz, że skarżący nie posiadają w ww. sprawie interesu prawnego, bowiem żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje właścicielom budynków sąsiednich uprawnienia do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na prace przy zabytku (art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - Dz. U. z 2014 r., poz. 1446).

Organ odwoławczy podkreślił, że proces wydania decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzony jest, poza sprawdzeniem zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, także sprawdzeniem zgodności projektu zagospodarowania działki z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletnością projektu budowlanego, posiadaniem wymaganych opinii, uzgodnień, nadto projekt ten powinien być sporządzony przez osoby legitymujące się właściwym przygotowaniem zawodowym potwierdzonym stosownymi uprawnieniami. Zakres analizowanej inwestycji nie wprowadza zmian w zakresie projektu zagospodarowania działki, nie wymaga uzyskania dodatkowych warunków technicznych podanych przez gestorów sieci, określających możliwości podłączenia obiektu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, gazowej oraz do sieci elektroenergetycznej, zaś projekt budowlany, jak stanowi art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b., zawiera plan zagospodarowania działki sporządzony na aktualnej mapie, uwzględnia granice działki, usytuowanie istniejących i projektowanych części obiektu budowlanego, układ sieci uzbrojenia terenu, układ komunikacyjny, wymiary i rzędne posadowienia obiektu, tym samym spełnia wymagania stawiane w § 10 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462; dalej jako "rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r."). Ponadto, jak podkreślił organ odwoławczy, projekt budowlany, jak wymaga art. 35 ust. 1 pkt. 3 i 4 P.b., został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b., a to oznacza, że za prawidłowość merytoryczną projektowanych robót odpowiedzialność prawną ponoszą właśnie te osoby. W aktualnym stanie prawnym brak jest bowiem przepisów prawnych, które dawałyby organom podstawy do kwestionowania dokumentacji wykonanej przez osoby o odpowiednim przygotowaniu zawodowym i do jej kontroli pod względem merytorycznym.

Odnosząc się do zarzutu złożenia fałszywego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Wojewoda wyjaśnił, że w księdze wieczystej nr [..] prowadzonej dla nieruchomości D. w G., działka nr [..] o pow. 0.0061 ha, jako współwłaściciele zapisani są M. O. – K. i R. K. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się złożone przez inwestora, na urzędowym formularzu, oświadczenie z 11 lutego 2016 r., w którym zadeklarował on, że posiada zgodę M. O. – K. (współwłaścicielki nieruchomości) na wykonywanie zamierzonych robót budowlanych. W tej sytuacji, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania niniejszą nieruchomością na cele budowlane organ uznał za prawidłowe.

Z kolei, analizując zarzut braku uregulowania granic nieruchomości objętej inwestycją oraz działek sąsiednich organ wskazał, że skarżący nie przedstawili żadnego dokumentu (np. wyroku Sądu Rejonowego, czy też decyzji Wojewódzkiej Inspekcji Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego), świadczącego o konieczności przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego w trybie rozdziału 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193 poz. 1287 ze zm.), celem wyjaśnienia przebiegu granic pomiędzy spornymi nieruchomościami. W ocenie organu, analizowana inwestycja mieści się w granicach istniejącej zabudowy, a budowa werandy w miejsce tarasu nad I kondygnacją budynku nie ingeruje w żaden sposób w sąsiednie nieruchomości. Jednocześnie organ stwierdził, że w tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że powyższa kwestia stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., konieczne do rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd, które miałoby wpływ na wynik toczącego się postępowania i wymagało zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ponadto organ odwoławczy uznał - w świetle zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, za niezasadny zarzut naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a., sprowadzający się do braku podjęcia przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zdaniem Wojewody, decyzja organu I instancji spełnia podstawowe wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Uwagi dotyczące naruszenia art. 101 § 2 k.p.a. nie znajdują uzasadnienia w istniejącym stanie faktycznym, bowiem przywołany przepis dotyczy sytuacji, kiedy strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, wnosi o jego zawieszenie, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu.

Skargę na powyższą decyzję złożyli B. S. i Z. S. oraz J. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz domagając się dopuszczenia dowodów wymienionych w skardze, tj. decyzji Urzędu Miejskiego z 9 sierpnia 1989 r., projektu techniczno-roboczo-konstrukcyjno-budowlanego, projektu technicznego odbudowy kamieniczek nr [..]-[..], dokumentacji fotograficznej, dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu geodezji, znajdującego się w aktach sprawy Sądu Rejonowego - sygn. akt I C 861/10, wyroku Sądu Okręgowego, XVI Wydział Cywilny Odwoławczy sygn. akt XVI Ca 731/14 z 23 stycznia 2015 r. wraz z uzasadnieniem oraz dowodu z przesłuchania skarżących, m. in. na okoliczność dopuszczenia się samowoli budowlanej przez inwestora.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 2 P.b.

w zw. z § 11 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. poprzez błędne przyjęcie kompletności projektu budowlanego podczas gdy brak jest analizy konstruktora dotyczącej wpływu wykonania nadbudówki na obciążenia statyczno - wytrzymałościowe wodoszczelnych skrzyń żelbetowych oraz zabytkowych kamiennych fundamentów;

2. art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytów z 19 lipca 2013 r. spełnia wymogi ww. przepisów, albowiem ww. decyzja konserwatora zabytków dotyczy innej inwestycji niż ta, która jest przedmiotem niniejszej sprawy, a ponadto decyzja konserwatora nie zapewnia wymaganej prawem ochrony zabytku;

3. art. 50 i art. 51 P.b. poprzez dopuszczenie się samowoli przez R. K. w zakresie rozbiórki przybudówki i części muru szachulcowego i nieprzeprowadzenie postępowania legalizacyjnego;

4. art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 4 P.b., poprzez niezałączenie wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektu, podczas gdy taki dokument jest wymagany, z uwagi na fakt posadowienia budynku na piaskach oraz w pobliżu rzeki M.;

5. art. 34 ust. 3 pkt 5 P.b. jak również art. 29 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629) z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego;

6. art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b., w sytuacji braku prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności opisano przebieg postępowania przed organami administracji w niniejszej sprawie oraz wskazano na postępowania sądowe toczące się pomiędzy inwestorem a skarżącymi przed sądem cywilnym, dotyczące zapłaty.

Uzasadniając pierwszy z zarzutów dotyczących zaskarżonej decyzji, związany z brakiem analizy konstruktora dotyczącej wpływu wykonania nadbudówki na obciążenia statyczno - wytrzymałościowe skrzyń żelbetowych oraz zabytkowych kamiennych fundamentów, skarżący wskazali na dokumenty, które - zgodnie z art. 33 ust. 2 P.b., należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę oraz wymagania, które - stosownie do art. 34 ust. 1 P.b. - powinien spełniać projekt budowlany. Podkreślili, że zgodnie z przepisem art. 34 ust. 3 pkt 2, 4 i 5 P.b. projekt budowlany powinien zawierać w szczególności - w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich orazgeotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych oraz informację o obszarze oddziaływania obiektu. Powołali się także na art. 35 ust. 1 P.b. oraz § 11 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. wskazując m.in., że projekt architektoniczno-budowlany obiektu budowlanego powinien zawierać m.in. zwięzły opis techniczny, który powinien określać układ konstrukcyjny obiektu budowlanego, zastosowane schematy konstrukcyjne (statyczne), założenia przyjęte do obliczeń konstrukcji, w tym dotyczące obciążeń, oraz podstawowe wyniki tych obliczeń, rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe podstawowych elementów konstrukcji obiektu, warunki i sposób jego posadowienia, rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe wewnętrznych i zewnętrznych przegród budowlanych; a w przypadku projektowania nadbudowy, w razie potrzeby, do opisu technicznego należy dołączyć ocenę techniczną obejmującą aktualne warunki geotechniczne i stan posadowienia obiektu.

Zdaniem skarżących, bezsprzecznym jest, że przedmiotowy projekt budowalny jest niekompletny. Brak jest zarówno analizy konstruktora dotyczącej wpływu wykonania nadbudówki na obciążenia statyczno – wytrzymałościowe skrzyń żelbetowych oraz zabytkowych kamiennych fundamentów, jak również oceny technicznej, obejmującej aktualne warunki geotechniczne i stan posadowienia obiektu.

Uzasadniając konieczność wykonania dodatkowej analizy technicznej ustalającej wpływ nadbudówki na właściwości statyczno-wytrzymałościowe skrzyń żelbetowych, skarżący podnieśli, że kamieniczki położone przy ul. D. nr [..]-[..] w G. posadowione są 4 na żelbetowych skrzyniach fundamentowych (wannach żelbetowych) zgodnie z projektem techniczno-roboczo-konstrukcyjno-budowlanym. Zaznaczyli, że z decyzji Prezydenta Miasta z 9 sierpnia 1989 r. - udzielającej pozwolenia na budowę trzech kamieniczek nr [..], nr [..] oraz nr [..] - wynika, że z uwagi na fakt, iż ww. trzy kamieniczki są wybudowane na wspólnej wannie żelbetowej, koniecznym było prowadzenie jednocześnie prac budowlanych trzech kamienic, tak aby nie naruszyć konstrukcji fundamentów żelbetowych i zapobiec zmianie obciążeń. Skrzynia żelbetowa stanowi wannę wodoszczelną, uszczelnioną specjalną warstwą izolacyjną, a więc jej uszkodzenie może spowodować zagrożenie zalewaniem piwnic i zawilgoceniem budynku. Ewentualna naprawa czy wymiana izolacji nie jest możliwa. W ich ocenie, analiza konstrukcyjna powinna obejmować także wpływ wykonania prac obciążających konstrukcję skrzyni betonowej, jej wytrzymałość na naprężenia przyjęte przez projektanta T. R. Skarżący podkreślili, że skrzynie posadowione są na ławach zabytkowych fundamentów, co również powinno być przedmiotem wnikliwej analizy konstrukcyjnej i wytrzymałościowej, dotyczącej możliwości dodatkowego obciążenia starych nadwyrężonych fundamentów poprzez wykonanie nadbudówki. Podnieśli, że wanna wodoszczelna umiejscowiona jest jedynie bezpośrednio pod zabudową kamienic. Skrzynia nie znajduje się natomiast pod planowaną nadbudówką, co także negatywnie wpływa na wytrzymałość fundamentów i konstrukcję kamienic. W ocenie skarżących, powyższe okoliczności potwierdzają bardzo wysoki stopień skomplikowania budowy fundamentów trzech kamienic, uzasadniający poszerzenie dokumentacji projektowej o wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektu budowlanego.

Jednocześnie skarżący wskazali, że wnioskowana nadbudowa znajduje się na granicy łączenia dwóch skrzyń żelbetowych. Opinia techniczna winna zatem obejmować również uwzględnienie powstania zamian w dylatacjach pomiędzy kolejną skrzynią żelbetową pod kamieniczkami przy ul. D. nr [..]-[..], jak również uszkodzenia nie tylko sąsiadującej kamienicy nr [..] i kamienicy nr [..], ale i kolejnych budynków.

Skarżący wskazali również na fakt, że z projektu technicznego kamieniczek położonych w G. ul. D. nr [..]-[..] wynika, że została wykonana opinia geotechniczna, która wskazuje, że na terenie objętym opracowaniem zalega grunt pakietu II, są to drobne i średnie nawodnione piaski o uogólnionym stopniu zagęszczenia wskazanym w projekcie. Zasadne w tej sytuacji jest zatem również dokonanie oceny technicznej obejmującej aktualne warunki geotechniczne i stan posadowienia obiektu. Stosowna opinia techniczna jest wymagana zatem w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt posadowienia budynku na piaskach oraz w pobliżu rzeki M., zaś jej brak stanowi brak formalny w zakresie kompletności projektu budowalnego.

Odnosząc się do naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w związku

z art. 36 ust. 1 pkt ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, skarżący wyjaśnili, że decyzja konserwatora zabytków z 19 lipca 2013 r. obejmuje pozwolenie na "roboty budowlane nadbudowy I piętra i wykonania elewacji". Tymczasem z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 8 kwietnia 2016 r. wynika, że obejmuje ona "zabudowę tarasu nad pierwszą kondygnacją naziemną kamienicy usytuowanej na działce nr [..] obr. [..] przy ul. D. w G. werandą - na cele poszerzenia istniejącej powierzchni mieszkalnej na drugiej kondygnacji, przykrycie projektowanej werandy tarasem z balustradą - dostępnym z trzeciej kondygnacji budynku oraz wykonanie nowych elewacji". Z porównania zakresu obu decyzji wynika wprost, że decyzja konserwatora zabytków dotyczy innego zakresu prac budowalnych. Z uwagi zatem na istniejące rażące rozbieżności między decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a projektem budowlanym, w oparciu o który wydano zaskarżoną decyzję, zasadnym jest – w ocenie skarżących - twierdzenie o braku kompletności wniosku o pozwolenie na budowę z uwagi na brak wymaganej prawem decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Skarżący wskazali przy tym, że do zadań konserwatora zabytków należy zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Nie ma pewności, jaki wpływ na nieruchomość będzie miała jej przebudowa przez inwestora. Przez nienależyte wykonanie może zostać uszkodzona, może nastąpić oderwanie się części budynku albo może wyglądać mniej korzystnie i nie być przystosowana do historycznego charakteru otaczających ją zabudowań. Może to też negatywnie wpłynąć na wartość nieruchomości. Zadaniem konserwatora jest wskazanie w jaki sposób zamierza zapobiegać takim negatywnym skutkom. Zdaniem skarżących, ocena Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przy wydawaniu decyzji z 13 lipca 2013 r. nie została dokonana w sposób staranny i należyty, co skutkuje nieudzieleniem właściwej ochrony przez konserwatora i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Argumentując naruszenie art. 50 oraz art. 51 P.b. poprzez brak reakcji na dopuszczenie się samowoli przez inwestora w zakresie rozbiórki części muru szachulcowego skarżący wyjaśnili, że w niniejszej sprawie organ - przed wydaniem decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę - powinien wezwać inwestora do złożenia wyjaśnień dotyczących dokonanej samowoli, pod rygorem pozostawienia wniosku o pozwolenie na budowę bez rozpoznania lub odmowy wydania decyzji. Zdaniem skarżących, dopóki sprawa tzw. "samowoli budowlanej" nie została wyjaśniona, dopóty decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie może zostać wydana. Organ administracyjny powinien w pierwszej kolejności podjąć wszelkie, niezbędne kroki, ażeby ustalić stan faktyczny dotyczący spornej części "muru szachulcowego". Dopiero po wyjaśnieniu ww. zagadnienia, mogą zostać podjęte działania zmierzające do udzielenia bądź odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 34 ust 3 pkt 5 P.b., jak również art. 29 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisu art. 33 ust 2 pkt 2 P.b., skarżący podkreślili, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego między spornymi nieruchomościami, jak również zasadnym jest twierdzenie, że inwestor nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazali, że przed Sądem Rejonowym toczyło się postępowanie sądowe dotyczące wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z części nieruchomości gruntowej stanowiącej własność inwestora. W toku postępowania biegły sądowy z zakresu geodezji stwierdził, że zabudowa I piętra budynku usytuowanego na działce nr [..] (należącego do B. i Z. S.) przekracza granicę z działką [..] (należącą m. in. do R. K.) na łącznej powierzchni 0,8 m2, zaś zabudowa I piętra budynku usytuowanego na działce nr [..] (należącej do J. K.) przekracza granicę z działką [..] obszarem o łącznej powierzchni 1,1 m2. Z opinii wynika też, że część "zajętej" przez B. i Z. S. nieruchomości inwestora stanowi izolację wykonaną na ich zlecenie, a mającą związek z rozebraniem przezeń istniejącej wcześniej w tym miejscu przybudówki. W konsekwencji, w ocenie skarżących, nie sposób uznać, że nie ma podstaw do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego w niniejszych okolicznościach faktycznych, jak również, że R. K. dysponuje prawem do spornej nieruchomości na cele budowalne.

Skarżący wskazali nadto, że planowana nadbudowa tarasu spowoduje, iż sąsiadujące tarasy w kamienicach nr [..]-[..], będą przylegały bezpośrednio do siebie, co stworzy realne zagrożenie bezpieczeństwa poprzez dewastacje i kradzież. W związku z faktem, że inwestor planuje przeznaczyć nowo powstałe pomieszczenie na cele hotelowe, niebezpieczeństwo dla zdrowia i właścicieli sąsiadujących kamienic, jak również ryzyko uszkodzeń i włamań jest tym bardziej realne. W związku z tym udzielenie pozwolenia na budowę w realny sposób zagraża interesom skarżących, jak również w realny sposób wpłynie na obniżenie wartości ich nieruchomości. Wykonanie zabudowy spowoduje również bezpowrotne zniszczenie dużego fragmentu muru szachulcowego nieruchomości położonej przy ul. D. od strony nieruchomości położonej przy ul. D.

Wreszcie skarżący zarzucili, że w przedmiotowym projekcie budowalnym brak jest zgody autora pierwotnego projektu na planowaną nadbudowę, co stanowi naruszenie jego praw autorskich.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zawarte w niej zarzuty stanowią w zasadzie powtórzenie zarzutów odwołania, do których wyczerpująco ustosunkował się w treści zaskarżonej decyzji, uznając je za niezasadne.

W piśmie z 2 lutego 2017 r. inwestor wniósł o dopuszczenie dowodów z: akt sprawy Sądu Okręgowego o sygn. akt I C 861/10 - na okoliczność rozstrzygnięcia sądu dotyczącego przekroczenia granic sąsiedniej nieruchomości; akt Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie nr [..], akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta naprawach powiatu w sprawie nr [..] oraz opinii technicznej z 17 maja 2010 r. A. (załączonej do pisma) – na okoliczność braku samowoli budowlanej po stronie uczestnika postępowania i legalności wykonanej przez niego rozbiórki przybudówki, a także z zeznań wskazanych w tym piśmie świadków.

W piśmie z 13 marca 2017 r. skarżący wskazali, że prace budowlane wykonywane przez inwestora, a polegające na nadbudowie piętra i wykonaniu elewacji budynku, doprowadziły do zniszczenia zabytkowego muru szachulcowego kamienicy nr [..].

W odpowiedzi na powyższe inwestor - w piśmie z 23 marca 2017 r. - wskazał, że podczas kontroli Policji i Inspektora Nadzoru Budowlanego nie stwierdzono żadnych uchybień w zakresie prowadzonych robót budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.; dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta z 8 kwietnia 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu R. K. pozwolenia na budowę w zakresie inwestycji obejmującej zabudowę tarasu nad pierwszą kondygnacją nadziemną werandą w kamienicy usytuowanej na działce nr [..] przy ul. D. w G. - celem poszerzenia istniejącej powierzchni mieszkalnej na drugiej kondygnacji, oraz przykrycie projektowanej werandy tarasem z balustradą, dostępnym z poziomu trzeciej kondygnacji budynku i wykonanie nowych elewacji.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych w sprawie decyzji stanowił

art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej w skrócie jako "P.b."), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa

w art. 12 ust. 7 P.b.;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa

w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b.

Powyższe ustalenia powinny być przedmiotem rzetelnej kontroli przeprowadzanej przez organ architektoniczno - budowlany w toku postępowania, mającego na celu rozpoznanie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organy obu instancji stwierdziły, że przedstawiony projekt budowlany odpowiada obowiązującym przepisom, został sporządzony przez uprawnioną osobę, inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie - nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaprzeczyła części powyższych wniosków, a co do części wykazała przynajmniej ich przedwczesność.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do stwierdzonej przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie kwestii kompletności projektu budowlanego pod względem posiadania przez inwestora wymaganych pozwoleń wskazać należy, że z ustalonego stanu faktycznego wynika, że działka nr [..] w G., na której znajduje się budynek objęty inwestycją, zlokalizowana jest w obszarze zabytkowego miasta G. wpisanego do rejestru zabytków pod nr [..] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 11 października 1947 r. (nr w nowym rejestrze – 15), uznanego ponadto zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 8 września 1994 r. za pomnik historii. W odniesieniu do robót budowlanych prowadzonych w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, przepis art. 39 ust. 1 P.b. nakłada obowiązek uzyskania - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę - pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jednocześnie, zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 P.b. pozwolenie na budowę może być wydane jedynie po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Uszczegółowieniem tych regulacji jest art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), z którego wynika, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz ust. 3 tego przepisu - stanowiący, że pozwolenie takie może określać warunki, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku.

Jak wynika z akt administracyjnych, inwestor przedłożył do zatwierdzenia Prezydentowi Miasta projekt budowlany sporządzony w lutym 2015 r. (ten projekt stanowi też załącznik do decyzji organu I instancji). Z akt tych wynika jednocześnie, że decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 19 lipca 2013 r., nr [..], na którą powołują się organy obu instancji, właściwy organ ochrony zabytków zezwolił inwestorowi na prowadzenie robót budowlanych dotyczycących nadbudowy I piętra i wykonania elewacji w przedmiotowej kamienicy ale zakres i sposób wykonania robót, na jakie zezwolił organ ochrony zabytków, jak wynika wyraźnie z tej decyzji, zostały określone w dokumentacji pt. "Projekt budowlany; Nazwa inwestycji: projekt nadbudowy oraz wykonania nowej elewacji; adres: [..], dz. Nr [..] (...) [..], kwiecień 2013, autorstwa

mgr inż. G. F.".

W konsekwencji należy uznać, że organy administracji zatwierdziły w niniejszej sprawie projekt budowlany i udzieliły pozwolenia na budowę w odniesieniu do inwestycji objętej projektem budowlanym z 2015 r., co do którego inwestor nie legitymował się wymaganym pozwoleniem konserwatorskim. Decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 19 lipca 2013 r., jak wskazano powyżej, dotyczyła bowiem innego projektu budowlanego, a mianowicie projektu budowlanego z kwietnia 2013 r. To ta dokumentacja projektowa zatem (stanowiąca zresztą załącznik do decyzji konserwatora zabytków z 19 lipca 2013 r.) obrazowała faktyczny kształt zamierzenia inwestycyjnego, na jaki zgodził się organ ochrony zabytków i tylko ta dokumentacja mogła stanowić podstawę wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Tymczasem inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę załączył projekt budowlany z lutego 2015 r., co do którego organ ochrony zabytków nie wypowiedział się w ww. decyzji. Co za tym idzie, należało uznać, że organy obu instancji niezasadnie przyjęły, że inwestor dysponuje zgodą właściwego organu ochrony zabytków na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, a opisanych szczegółowo w projekcie budowlanym z lutego 2015 roku. W sprawie natomiast jest bezsporne, że inwestor zgodę taką posiadać jest obowiązany, gdyż - jak wskazano powyżej, obowiązek jej uzyskania wynika wprost z art. 39 ust. 1 P.b.

W analizowanych okolicznościach należy zatem uznać, że organy administracji wydając decyzje dopuściły się istotnego naruszenia art. 39 ust. 1 P.b. w związku

z art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b., bowiem zatwierdziły projekt budowlany z 2015 r., który nie był objęty zgodą konserwatorską, przedłożoną przez inwestora wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. W konsekwencji, bez znaczenia dla oceny prawidłowości wydanych w niniejszej sprawie decyzji przez organy administracji pozostawały zarzuty dotyczące decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 19 lipca 2013 r., ponieważ decyzja ta nie dotyczyła zatwierdzonego w tej sprawie projektu budowlanego. Bezspornym natomiast pozostaje, że elementem postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w stosunku do obiektów wpisanych do rejestru zabytków, zgodnie z art. 39 ust. 1 P.b. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b., jest sprawdzenie przez organ architektoniczno – budowlany, czy inwestor uzyskał pozwolenie na prowadzenie tych robót, wydane przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. W analizowanych okolicznościach inwestor legitymował się pozwoleniem konserwatorskim na roboty budowlane opisane w projekcie budowlanym z kwietnia 2013 r., natomiast nie miał takiego pozwolenia na roboty objęte – przedłożonym wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę – projektem budowlanym z 2015 r. Sama ta okoliczność powoduje, że należy uznać, iż w oparciu o art. 35 ust. 1 P.b. organy administracji w tej sprawie co najmniej przedwcześnie zatwierdziły projekt budowlany i udzieliły pozwolenia na budowę, nie korzystając z dyspozycji art. 35 ust. 3 P.b., zgodnie z którym - w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 art. 35 P.b., właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Jednocześnie należy podkreślić, że sprawdzając, czy inwestor legitymuje się właściwą zgodą organu ochrony zabytków, organy administracji architektoniczno – budowlane nie miały podstaw aby badać różnice pomiędzy przedłożonym przez inwestora projektem budowlanym i projektem budowlanym zaakceptowanym przez konserwatora zabytków powyżej opisaną decyzją. Jedynie bowiem konserwator zabytków może ocenić, w ramach swoich kompetencji, czy projekty te różnią się znacznie, czy też nie i czy również projekt z 2015 roku mógłby zostać zaakceptowany jako obejmujący roboty budowlane, które nie spowodują negatywnych konsekwencji dla budynku objętego ochroną konserwatorską jako obiektu o wartościach kulturowych, a także całego zabytkowego układu urbanistycznego miasta, objętego ochroną. Inwestor zatem musiał w tej sprawie przedłożyć wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę dokumentację projektową, na którą uzyskał zgodę konserwatorską, tymczasem przedłożył niewątpliwie inny projekt budowlany (z 2015 roku), który taką zgodą objęty nie był.

Analizując kolejny zarzut skargi, dotyczący kompletności dokumentacji projektowej, a mianowicie upatrujący naruszenie przepisów art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b. w związku z art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 34 ust. 3 pkt 2 P.b. w braku przedłożenia ekspertyzy technicznej stanu obiektu, dotyczącej wpływu wykonania nadbudówki na obciążenia statyczno – wytrzymałościowe skrzyń żelbetowych oraz zabytkowych kamiennych fundamentów, jak również oceny technicznej, obejmującej aktualne warunki geotechniczne i stan posadowienia obiektu, Sąd zważył co następuje.

Normą ogólną określającą metodykę analizy organów architektoniczno – budowlanych w zakresie wymaganej dokumentacji projektowej jest art. 34 ust. 2 P.b., z którego wynika, że zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Przepis powyższy należy, zgodnie z regułami wykładni systemowej, czytać łącznie z przepisami ust. 3 tego artykułu, który z kolei określa elementy dokumentacji projektowej. Zgodnie z treścią art. 34 ust. 3 P.b. projekt budowlany powinien zawierać:

1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich;

2) projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa

w art. 5 ust. 1 pkt 4 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych;

3) stosownie do potrzeb - w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych;

4) w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych;

5) informację o obszarze oddziaływania obiektu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do potrzeby przedłożenia ekspertyzy technicznej stanu obiektu w tej sprawie wskazać należy, że w analizowanym stanie faktycznym istotne są - podnoszone w skardze, ale i w toku postępowania przed organami administracji w pismach procesowych (por. pismo skarżących z 31 maja 2016 r. w aktach organu odwoławczego – k. 18 - 20 akt sprawy) i potwierdzone w załączonych do akt sądowych dokumentach – Projekcie techniczno – konstrukcyjnym nieruchomości (k. 63 - 93 akt) oraz w Projekcie technicznym odbudowy kamieniczek (k. 94 – 106 akt), okoliczności związane z konstrukcją budynku, którego dotyczy przedmiotowa inwestycja, oraz budynków sąsiednich. Jak wynika z tych dokumentów, kamieniczki, położone przy ul. D. [..]-[..] w G., posadowione są na żelbetowych skrzyniach fundamentowych (wannach żelbetowych), przy czym kamieniczki o nr [..]-[..], a więc kamieniczka będąca przedmiotem inwestycji oraz dwie sąsiednie kamieniczki, w tym kamieniczka stanowiąca własność skarżących B. i Z. S. - posadowione zostały na jednej, wspólnej wannie żelbetowej. Wanna ta jest wodoszczelna – uszczelniona specjalną warstwą izolacyjną, a w konsekwencji jej uszkodzenie może spowodować zagrożenie zalewaniem piwnic i zawilgoceniem budynku. Jak wskazują skarżący, konstrukcja skrzyń żelbetowych została wykonana na podstawie ekspertyzy dr inż. R. W., której założenia – w ich ocenie - winny być brane pod uwagę przy projektowaniu jakiegokolwiek elementu budynku, który może mieć wpływ na jego fundamenty i ich obciążenie.

Zgodnie z treścią § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych") wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. Przepis § 206 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi natomiast, że w przypadku, o którym mowa w § 204 ust. 5, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Z § 206 ust. 2 cytowanego rozporządzenia wynika zaś, że rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku powinny być poprzedzone ekspertyzą techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego.

W ocenie Sądu, wyżej opisana charakterystyka konstrukcyjna budynku objętego inwestycją oraz budynków sąsiednich powinna być przedmiotem analizy organów orzekających w niniejszej sprawie pod kątem treści § 206 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, szczególnie wobec zarzutów skarżących dotyczących wpływu planowanej inwestycji na konstrukcję budynku, jego położenie i uwarunkowania techniczne przewidziane w projekcie budowlanym. Ekspertyza techniczna stanowiłaby dokument, który - w ocenie Sądu, w opisanych okolicznościach faktycznych, mógłby odpowiedzieć na szereg wątpliwości skarżących, dotyczących wpływu inwestycji na stabilność i wytrzymałość samego budynku inwestora oraz sąsiednich obiektów budowlanych.

Jednocześnie należy zauważyć, że obowiązek poprzedzenia nadbudowy budynku ekspertyzą techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego – wynikający wprost z treści § 206 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, należy traktować nie tyle w kategoriach procesowych, ile ściśle technicznych, jako obowiązek poddania analizie stanu techniczno-budowlanego istniejącego obiektu z punktu widzenia dopuszczalności prowadzenia robót związanych z jego nadbudową. Innymi słowy, ustanowienie wymagania w postaci sporządzenia ekspertyzy technicznej dotyczy wprost zagadnień natury techniczno-budowlanej, a nie proceduralnej i odnosi się do obowiązków projektanta na etapie sporządzania projektu budowlanego, a zatem jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ekspertyza taka powinna zostać sporządzona w szczególności w sytuacji, gdy prowadzone roboty budowlane związane z nadbudową, czy też przebudową obiektu budowlanego w bezpośrednim sąsiedztwie innego obiektu budowlanego, mogą spowodować zagrożenia dla bezpieczeństwa jego użytkowników lub obniżenie jego przydatności do użytkowania.

Sąd orzekający w tej sprawie podziela w pełni pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zadaniem organu administracji w toku postępowania w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji projektowej i udzielenia pozwolenia na budowę nie jest kontrola i weryfikacja konkretnych rozwiązań technicznych zaproponowanych przez autorów projektu budowlanego, a zbadanie kompletności tej dokumentacji z ww. przepisami prawa budowlanego. Jednakże prawidłowa realizacja tego zadania przez organ architektoniczno – budowlany wymaga, by dokumentacja przedłożona przez inwestora byłą zupełna, a więc zawierała wszystkie dokumenty wymagane przepisami prawa. W opisanych natomiast okolicznościach faktycznych

- z uwagi na rodzaj planowanych robót budowlanych (nadbudowa budynku, mająca zostać zrealizowana w bezpośrednim sąsiedztwie innych budynków), a także wyżej opisaną specyfikę budynku, którego dotyczy inwestycja, oraz budynków sąsiednich - zdaniem Sądu - sporządzenie ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego było konieczne, a zatwierdzając dokumentację projektową i udzielając pozwolenia na budowę z pominięciem analizowanej ekspertyzy organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 P.b. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 P.b. i § 206 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Z kolei, odnosząc się do zarzutu związanego z potrzebą przedłożenia przez inwestora w ramach dokumentacji projektowej wyników badań geologiczno – inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych wskazać należy, że cytowany już wyżej art. 34 ust. 3 pkt 4 P.b. wskazuje, że projekt budowlany powinien zawierać - w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. 2012, poz. 463 ze zm.) ustalanie geotechnicznych warunków posadawiania polega na wykonaniu szczegółowych czynności, opisanych w tym przepisie (w pkt 1 – 10). Geotechniczne warunki posadawiania ustala się w szczególności w oparciu o bieżące wyniki badań geotechnicznych gruntu, analizę danych archiwalnych, w tym analizę i ocenę dokumentacji geotechnicznej, geologiczno-inżynierskiej i hydrogeologicznej, obserwacji geodezyjnych zachowania się obiektów sąsiednich oraz innych danych dotyczących podłoża badanego terenu i jego otoczenia. Zaznaczyć należy, iż zakres czynności wykonywanych przy ustalaniu geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych jest uzależniony od zaliczenia obiektu budowlanego do odpowiedniej kategorii geotechnicznej, przy czym kategorię tę ustala się w opinii geotechnicznej w zależności od stopnia skomplikowania warunków gruntowych oraz konstrukcji obiektu budowlanego, charakteryzujących możliwości przenoszenia odkształceń i drgań, stopnia złożoności oddziaływań, stopnia zagrożenia życia i mienia awarią konstrukcji, jak również od wartości zabytkowej lub technicznej obiektu budowlanego i możliwości znaczącego oddziaływania tego obiektu na środowisko (por. K. Małysa – Sulińska, Projekt budowlany. Komentarz praktyczny, Lex/el.)

W ocenie Sądu zatem, potrzeba przedłożenia tej dokumentacji powinna być przedmiotem pogłębionej analizy organu architektoniczno- budowlanego, tym bardziej zaś w opisanych okolicznościach faktycznych, związanych ze szczególnymi uwarunkowaniami w zakresie konstrukcji budynku objętego inwestycją i budynków sąsiednich, a także miejscem jego posadowienia (rodzaj gruntu, bezpośrednie sąsiedztwo rzeki M.). Niewątpliwie, zdaniem Sądu, gdyby organ dysponował ekspertyzą techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego, o której mowa w § 206 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a więc materiałem dowodowym poszerzającym jego wiedzę i ustalenia w zakresie istotnych elementów konstrukcyjnych budynków – objętego inwestycją oraz sąsiednich - i wpływu inwestycji na te elementy konstrukcyjne, mógłby rzetelnie przesądzić o potrzebie lub też braku potrzeby przedłożenia wyników badań geologiczno – inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych w konkretnych okolicznościach niniejszej sprawy. Tymczasem organy orzekające w niniejszej sprawie w ogóle nie analizowały tej potrzeby, tym samym dopuszczając się naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. a także art. 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do co najmniej przedwczesnego zatwierdzenia projektu budowlanego.

Konkludując powyższe rozważania należy podkreślić, że organ architektoniczno-budowlany przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę jest zobligowany z mocy prawa do dokonania oceny przedłożonego projektu budowlanego w kontekście art. 35 P.b. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że niedopełnienie przez organ określonego w nim obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa. W niniejszej sprawie do zatwierdzenia został przedłożony projekt budowlany z lutego 2015 r., który nie był objęty zgodą konserwatorską. Ponadto dokumentacja projektowa nie zawierała ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego, która powinna w tej sprawie stanowić obligatoryjny element projektu, jak również organ nie rozważył potrzeby uzupełnienia dokumentacji projektowej o wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Powyższe uchybienia stanowią o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, w tym art. 39 ust. 1 P.b. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b., a także

art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 P.b. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 P.b. i § 206 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, oraz z naruszeniem przepisów postępowania wskazanych powyżej.

Za niezasadny Sąd uznał natomiast zarzut skargi dotyczący braku prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt administracyjnych bezspornie wynika, że inwestora R. K. – będący współwłaścicielem nieruchomości, stanowiącej przedmiot inwestycji, zgodnie z przepisami prawa załączył do wniosku oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym powołał się na zgodę drugiego ze współwłaścicieli nieruchomości – M. O. – K. - na takie dysponowanie. Oświadczenie powyższe nie budzi wątpliwości Sądu i wypełnia obowiązek wynikający z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. Oświadczenia tego nie kwestionowała także uczestniczka postępowania administracyjnego i sądowego – M. O. – K.

Skarżący – uzasadniając ten zarzut, a także zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 5 P.b. jak również art. 29 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629), wskazują na konieczność przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, w związku z faktem, że zabudowa I piętra budynku usytuowanego na działce nr [..] (należącego do B. i Z. S.) przekracza granicę z działką [..] (inwestora) na łącznej powierzchni 0,8 m2, zaś zabudowa I piętra budynku usytuowanego na działce nr [..] (należącej do skarżącego J. K.) przekracza granicę z działką [..] obszarem o powierzchni 1,1 m2.

Podnoszona w tym kontekście w skardze argumentacja, która – jak należy wnioskować, zmierza do wykazania konieczności uzupełnienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości (skarżących), których fragmenty budynków - na wysokości I piętra – przekraczają granicę nieruchomości inwestora, nie może zostać uwzględniona. Nie ulega bowiem wątpliwości i znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych fakt, że współwłaścicielami nieruchomości, będącej przedmiotem inwestycji, jak wykazano powyżej, są inwestor – R. K. oraz M.O.– K., natomiast skarżącym nie przysługuje żaden tytuł prawny do tej nieruchomości, a w konsekwencji – nie są oni uprawnieni do składania oświadczeń w przedmiocie dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane.

Podobnie niezasadny jest, w ocenie Sądu, zarzut skargi, wskazujący na naruszenie przez organy architektoniczno – budowlane w niniejszym stanie faktycznym art. 50 i art. 51 P.b., poprzez brak rozstrzygnięcia o samowoli budowlanej, jakiej w ocenie skarżących dopuścił się inwestor. Należy podkreślić, że kompetencję do orzekania w przedmiocie samowoli budowlanej mają jedynie organy nadzoru budowlanego, które stosują art. 50 i art. 51 P.b. Organy architektoniczno – budowlane nie stosują tych przepisów, a zatem niezasadne jest stwierdzenie, że w analizowanym postępowaniu mogły naruszyć wyżej powołane przepisy. Zgodnie z treścią art. 83 P.b. do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje, o których mowa w szczególności w art. 48 – art. 51 P.b. Rozdział kompetencji pomiędzy organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w prawie budowlanym został przeprowadzony w taki sposób, że ustawodawca wprowadził domniemanie właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej (art. 82 ust. 1 P.b.), jednocześnie enumeratywnie wyliczając sprawy – poprzez wskazanie stosownych przepisów, w których właściwe są organy nadzoru budowlanego. To enumeratywne wyliczenie spraw, w których właściwe są organy nadzoru budowlanego, ma miejsce właśnie w zacytowanym art. 83 P.b., który to przepis wyraźnie zastrzega postępowanie w oparciu o art. 50 i art. 51 P.b. do właściwości organów nadzoru budowlanego, a nie architektoniczno – budowlanych. Powyższe przesądza zatem o nietrafności powołanego zarzutu skargi. Ponadto z treści art. 35 ust. 5 P.b. wynika, że właściwy organ może wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jedynie w sytuacji, gdy na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Skarżący nie wykazali aby taka sytuacja miała miejsce, nie podnosili również, że projektowana nadbudowa ma dotyczyć budynku, co do którego toczy się postępowanie, mogące zakończyć się nakazem rozbiórki.

Należy dodać, że także zarzuty skarżących dotyczące sposobu (w ich ocenie wadliwego) wykonywania robót budowlanych objętych zatwierdzonym projektem budowlanym nie mogło wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Jednocześnie należy wskazać, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego strony (skarżący i inwestor) złożyły cały szereg wniosków dowodowych, domagając się m.in. przeprowadzenia dowodu z akt sprawy Sądu Okręgowego o sygn. I C 861/10, akt Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie o nr [..], czy z zeznań świadków wskazanych w piśmie procesowym inwestora z 2 lutego 2017 r. (k. 267 – 270 akt). W tym miejscu należy wyjaśnić stronom, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności zaskarżonej decyzji opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym tę decyzję. Zgodnie z treścią art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Po pierwsze zatem, przedmiotem uzupełniającego postępowania dowodowego nie mogą być dowody z zeznań świadków, lecz wyłącznie dowody z dokumentów. Po drugie zaś, celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Żądania skarżących oraz uczestnika postępowania w zakresie dopuszczenia dowodów były zatem częściowo niedopuszczalne (w zakresie żądania przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków), częściowo zaś zmierzałyby do przedłużenia postępowania, a przeprowadzenie zawnioskowanych dowodów nie było konieczne dla wydania orzeczenia w niniejszej sprawie (w zakresie przeprowadzenia dowodu z akt sprawy sądowej, czy też z akt innych spraw administracyjnych), a w konsekwencji nie mogły zostać uwzględnione. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Kwestia ta nigdy nie budziła wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślano, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tej decyzji.

Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał, że organy administracji obu instancji dopuściły się w toku prowadzonego postępowania naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym art. 39 ust. 1 P.b. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b. oraz

art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 P.b. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 P.b. i § 206 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez ich błędne zastosowanie lub brak zastosowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a którego skutkiem było także naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Uchybienia te powodują, że decyzje organów obu instancji nie mogą się ostać w obrocie prawnym.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; w skrócie jako "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji jako wydane z opisanymi powyżej naruszeniami przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Ponownie rozpatrując sprawę organ architektoniczno – budowlany w pierwszej kolejności oceni kompletność dokumentacji projektowej przedłożonej przez inwestora wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę - z uwzględnieniem wyżej opisanych rozważań i uzupełni ją o wskazane w uzasadnieniu braki. W szczególności, organ zobowiąże inwestora do przedłożenia stosownej zgody konserwatora zabytków na wykonanie robót budowlanych objętych projektem budowlanym z lutego 2015 r., a także ekspertyzy technicznej z § 206 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ oceni także, czy zachodzi potrzeba uzupełnienia dokumentacji inwestora o wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektu budowlanego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2

i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących B. S. i Z. S. kwotę 1014 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na kwotę tę, obok wpisu od skargi w kwocie 500 zł, składa się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł oraz 34 zł z tytułu opłat skarbowych od pełnomocnictw udzielonych przez skarżących. Sąd zasądził także zwrot kosztów postępowania od Wojewody na rzecz skarżącego J. K. w kwocie 997 zł. Na tę kwotę, oprócz wpisu od skargi w kwocie 500 zł, składa się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł oraz 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Wysokość wynagrodzenia pełnomocnika Sąd ustalił w oparciu o przepisy § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

(Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).