Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 18 czerwca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 452/16 w sprawie ze skargi B. S., Z. S. i J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 452/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S., Z. S. i J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2016 r., wydaną na rzecz R. K. ("inwestor"), o pozwoleniu na budowę dla inwestycji obejmującej zabudowę tarasu werandą, nad pierwszą kondygnacją nadziemną kamienicy znajdującej się przy ul. [...] w G., w celu poszerzenia istniejącej powierzchni mieszkalnej, oraz przykrycie projektowanej werandy tarasem z balustradą.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że projektowana inwestycja ma zostać zrealizowana w obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego G. [...], nr planu [...]. Działka inwestora objęta jest kartą terenu 012 - funkcja terenu 31 - Strefa Zespołu [...]. Kamienica inwestora, położona na działce nr [...], współtworzy powstały na przełomie lat 80-tych i 90-tych XX wieku segment zabudowy Głównego Miasta, zlokalizowany przy reprezentacyjnym ciągu pieszym ul. [...], w miejscu zabudowy historycznej zniszczonej podczas II wojny światowej. Stylistyka zastosowanych rozwiązań architektonicznych nawiązuje do rozwiązań historycznych, niemniej budynek nie stanowi rekonstrukcji zabudowy istniejącej w tym miejscu przed rokiem 1945. Budynek objęty inwestycją usytuowany jest na obszarze historycznego S. miasta G. wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 1947 r., jako historyczny układ urbanistyczny Miasta G. (nr [...] wg nowego numeru rejestru zabytków), a także stanowi fragment obszaru objętego decyzją Prezydenta RP uznanego za pomnik historii. Z powyższych uwarunkowań konserwatorskich wynika konieczność dostosowania wszelkich robót budowlanych prowadzonych na tym obszarze do wytycznych konserwatorskich

W decyzji tej Wojewoda stwierdził, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w G., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., pozwolił inwestorowi na prowadzenie robót budowlanych w zakresie nadbudowy I piętra i wykonania elewacji według rozwiązań zawartych w dokumentacji budowlanej pn. "Projekt nadbudowy oraz wykonania nowej elewacji, G. ul. [...], działka nr [...], obr. [...], kwiecień 2013", stanowiącej załącznik do decyzji.

Skargę na powyższą decyzję złożyli B. S., Z. S. oraz J. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jednocześnie domagając się dopuszczenia dowodów wymienionych w skardze.

Zdaniem skarżących, bezsprzecznym jest, że przedmiotowy projekt budowalny jest niekompletny. Nie zawiera on zarówno analizy konstruktora dotyczącej wpływu wykonania nadbudówki na obciążenia statyczno-wytrzymałościowe skrzyń żelbetowych oraz zabytkowych kamiennych fundamentów, jak również oceny technicznej, obejmującej aktualne warunki geotechniczne i stan posadowienia obiektu.

W merytorycznym uzasadnieniu sąd pierwszej instancji odniósł się do kompletności projektu budowlanego stwierdzając, że inwestor przedłożył do zatwierdzenia Prezydentowi Miasta G. projekt budowlany sporządzony w lutym 2015 r. (projekt ten stanowi też załącznik do decyzji organu pierwszej instancji). Z akt administracyjnych wynika jednocześnie, że decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2013 r. właściwy organ ochrony zabytków zezwolił inwestorowi na prowadzenie robót budowlanych dotyczycących ww. inwestycji, ale zakres i sposób wykonania robót, które to zezwolenie objęło, jak wynika wyraźnie z tej decyzji, został określone w dokumentacji pn. "Projekt budowlany; Nazwa inwestycji: projekt nadbudowy oraz wykonania nowej elewacji; adres: G., ul. [...], działka nr [...] obr. [...] (...) G., kwiecień 2013".

W ocenie sądu należy więc uznać, że organy administracji zatwierdziły w niniejszej sprawie projekt budowlany i udzieliły pozwolenia na budowę w odniesieniu do inwestycji objętej projektem budowlanym z 2015 r., co do którego inwestor nie legitymował się wymaganym pozwoleniem konserwatorskim – inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dołączył projekt budowlany z lutego 2015 r., co do którego organ ochrony zabytków nie wypowiedział się w decyzji z 2013 r. W sprawie bezsporne jest, że inwestor jest obowiązany posiadać taką zgodę, gdyż obowiązek uzyskania jej wynika wprost z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego.

Organy administracji, wydając decyzje, dopuściły się więc istotnego naruszenia art. 39 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem zatwierdziły projekt budowlany z 2015 r., który nie był objęty zgodą konserwatorską, przedłożoną przez inwestora wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. W analizowanych okolicznościach inwestor legitymował się pozwoleniem konserwatorskim na roboty budowlane opisane w projekcie budowlanym z kwietnia 2013 r., natomiast nie miał takiego pozwolenia na roboty objęte, przedłożonym wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, projektem budowlanym z 2015 r.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że jedynie konserwator zabytków może ocenić, w ramach swoich kompetencji czy projekty te różnią się znacznie, czy też nie, i czy również projekt z 2015 r. mógłby zostać zaakceptowany jako obejmujący roboty budowlane, które nie spowodują negatywnych konsekwencji dla budynku objętego ochroną konserwatorską.

Następnie sąd, odnosząc się do potrzeby przedłożenia ekspertyzy technicznej stanu obiektu w tej sprawie, wskazał, że w analizowanym stanie faktycznym istotne są okoliczności podnoszone w skardze i w toku postępowania przed organami administracji w pismach procesowych, potwierdzone w załączonych do akt sądowych dokumentach (Projekt techniczno-konstrukcyjny nieruchomości oraz Projekt techniczny odbudowy kamieniczek), a związane z konstrukcją budynku, którego dotyczy przedmiotowa inwestycja, oraz budynków sąsiednich.

W ocenie sądu pierwszej instancji, charakterystyka konstrukcyjna budynku objętego inwestycją oraz budynków sąsiednich powinna być przedmiotem analizy organów orzekających w sprawie pod kątem § 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"), szczególnie wobec zarzutów skarżących dotyczących wpływu planowanej inwestycji na konstrukcję budynku, jego położenie i uwarunkowania techniczne przewidziane w projekcie budowlanym.

Sąd dodał, że w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zadaniem organu administracji w toku postępowania w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji projektowej i udzielenia pozwolenia na budowę nie jest kontrola i weryfikacja konkretnych rozwiązań technicznych zaproponowanych przez autorów projektu budowlanego, a zbadanie kompletności tej dokumentacji w związku z ww. przepisami prawa budowlanego. Jednak prawidłowa realizacja tego zadania przez organ wymaga, by dokumentacja przedłożona przez inwestora była zupełna. W opisanych natomiast okolicznościach faktycznych, z uwagi na rodzaj planowanych robót budowlanych, a także specyfikę budynku, którego dotyczy inwestycja, sporządzenie ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego było konieczne, a zatwierdzając dokumentację projektową i udzielając pozwolenia na budowę z pominięciem analizowanej ekspertyzy organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego i § 206 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Odnosząc się natomiast do zarzutu związanego z potrzebą przedłożenia przez inwestora w ramach dokumentacji projektowej wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych sąd podkreślił, że art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego wskazuje, że projekt budowlany powinien zawierać – w zależności od potrzeb – wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Potrzeba przedłożenia tej dokumentacji, w ocenie Sądu, powinna być przedmiotem pogłębionej analizy organu architektoniczno-budowlanego. Organy orzekające w niniejszej sprawie w ogóle nie analizowały tej potrzeby, tym samym dopuszczając się naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. a także art. 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło to do co najmniej przedwczesnego zatwierdzenia projektu budowlanego.

W związku z powyższym, sąd pierwszej instancji uznał, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym art. 39 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego i § 206 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez ich błędne zastosowanie, lub brak zastosowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a którego skutkiem było także naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Jednocześnie, sąd zalecił, by ponownie rozpoznając sprawę, organ uzupełnił dokumentację projektową, w szczególności by zobowiązał inwestora do przedłożenia stosownej zgody konserwatora zabytków na wykonanie robót budowlanych objętych projektem budowlanym z lutego 2015 r., a także ekspertyzy technicznej z § 206 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, oraz by organ ocenił, czy zachodzi potrzeba uzupełnienia dokumentacji inwestora o wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektu budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. K., wnosząc o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie wskazał na następujące podstawy kasacyjne skargi:

I. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 106 ust. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 ust. 5 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego co do sposobu budowy i posadowienia budynków przy ul. [...] w G. oraz co do rodzaju gruntu znajdującego się pod tymi budynkami, w sytuacji gdy na etapie postępowania administracyjnego obu instancji, prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, powyższa kwestia nie była podnoszona, nie wynika z akt sprawy ani nie budziła wątpliwości organu, a zatem wyjaśnienie tych kwestii nie mogło służyć wyjaśnieniu istotnych wątpliwości, a co za tym idzie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie było niedopuszczalne;

2. art. 106 ust. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 ust. 5 p.p.s.a. w zw. z 245 k.p.c. poprzez uznanie, że projekt techniczno-konstrukcyjny nieruchomości oraz projekt techniczny odbudowy kamieniczek stanowią dowody na okoliczność sposobu budowy i posadowienia budynków przy ul. [...] w G. oraz dowody na okoliczność ustalenia rodzaju gruntu znajdującego się pod tymi budynkami, podczas gdy z tych dowodów wynika jedynie, że takie projekty zostały sporządzone przez ich autorów, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 106 ust. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 ust. 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. poprzez wyjście poza zasadę swobodnej oceny dowodów polegającą na ustaleniu tych okoliczności na podstawie wyżej wymienionych projektów, w sytuacji gdy żaden inny dowód nie potwierdzał okoliczności, wskazanych w skardze na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.;

3. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie sposobu budowy i posadowienia budynków przy ul. [...] w G. oraz rodzaju gruntu znajdującego się pod tymi budynkami w oparciu o twierdzenia Z. S., B. S. oraz J. K. zawarte w skardze na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nie zaś na podstawie akt sprawy;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia skarżonego wyroku w zakresie okoliczności związanych z rodzajem gruntu pod budynkami znajdującymi się przy ul. [...] w G. w sposób lakoniczny i niepełny, a co za tym idzie w sposób nie poddający rozstrzygnięcia kontroli kasacyjnej w tym zakresie;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez niezasadne uznanie, że Prezydent Miasta G. oraz Wojewoda [...] powinni przeanalizować zasadność nałożenia na inwestora obowiązku przeprowadzenia badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektu budowlanego i zawarcia ich wyników w projekcie budowlanym, w sytuacji gdy wskazane organy nie posiadały kompetencji do nałożenia na inwestora obowiązku przeprowadzenia tych badań, a zatem dokonanie takiej analizy przez organy byłoby bezcelowe, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. a także 80 k.p.a., poprzez niezasadne zarzucenie organom administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji przedwczesnego zatwierdzenia projektu budowlanego;

6. przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez niezasadne uznanie, że inwestor złożył niekompletny wniosek o pozwolenie na budowę, niezawierający prawidłowo sporządzonego projektu budowlanego oraz pozwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie robót budowlanych, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2016 r.;

II. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ("u.o.z.") w zw. z § § 15 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wojewódzki konserwator zabytków, wydając pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, zatwierdza projekt budowlany załączony do wniosku o wydanie pozwolenia, podczas gdy w decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych konserwator określa jedynie zakres i sposób prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót budowlanych, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że złożony przez inwestora wniosek o pozwolenie na budowę był niekompletny, bowiem nie zawierał pozwolenia konserwatora zabytków, podczas gdy do wniosku została dołączona decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] lipca 2013 r.;

2. § 206 ust. 2 w zw. z § 204 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że istniały podstawy do sporządzenia ekspertyzy technicznej stanu istniejącego budynku ul. [...] w G.;

3. art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że obowiązek przeprowadzenia badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektu budowlanego może zostać nałożony na inwestora przez właściwy organ w postępowaniu administracyjnym w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy to projektant sporządzający projekt budowlany jest wyłącznie władny podjąć decyzję co do konieczności przeprowadzenia takich badań.

Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. Z. S., B. S. i J. K. złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie sądu pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu, mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. (stronie zapewne chodziło o § 3 tego przepisu, gdyż art. 106 p.p.s.a. dzieli się na paragrafy, a nie na ustępy). Wynikająca z niego możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego nie daje podstaw, aby żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego na okoliczność faktów, których strona nie podniosła we wcześniejszym etapie postępowania. Przepis ten nie służy również do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1148/18, LEX nr 2 641 639). Dyspozycyjność art. 106 § 3 p.p.s.a. wskazuje, że przeprowadzenie dowodu w tym trybie jest uprawnieniem sądu, a nie jego obowiązkiem. Ponadto, w niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie przeprowadzał dowodów uzupełniających z dokumentów.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia przez sąd wojewódzki art. 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności z nich wynikające, i które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny orzeka więc w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w kontekście całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. byłoby więc możliwe wtedy, gdyby sąd, orzekając, wyszedł poza ten materiał. W niniejszej sprawie do takiego naruszenia prawa nie doszło – sąd pierwszej instancji, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, oparł się na kompletnych aktach sprawy biorąc pod uwagę okoliczności z nich wynikające, i które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego aktu.

Z kolei na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, a więc zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Podsumowując, to, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji – materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2 627 812).

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, należy wskazać, co następuje.

Przede wszystkim nie można zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że organy architektoniczno-budowlane naruszyły art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego i § 206 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Uprawnienia kontrolne organów administracji, które prowadzą postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę zostały ograniczone wyłącznie do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy, a także wymogami ochrony środowiska. Wynika to wprost z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Sprawdzenie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi zostało ograniczone tylko do projektu zagospodarowania działki lub terenu.

Organ architektoniczno-budowlany, od 11 lipca 2003 r., nie ma uprawnień do merytorycznego badania projektu budowlanego i zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi – uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów należy do obowiązków projektanta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1323/15, LEX nr 2 288 746). Od tej daty wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności projektanta i osoby sprawdzającej za projekt architektoniczno-budowlany. Odpowiedzialność projektanta stanowi gwarancje dla inwestora i dla organu, że projekt jest opracowany zgodnie z przepisami, co zwalnia organy architektoniczno-budowlane z jego szczegółowego badania, poza przypadkami opisanymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Podkreślić przy tym należy, że osoby odpowiedzialne za sporządzenie ekspertyzy, jako legitymujące się stosownymi uprawnieniami i wiedzą specjalistyczną, określają zakres badań i analiz niezbędnych do ustalenia okoliczności wyznaczonych § 206 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ekspertyza techniczna nie jest wymagana w każdym przypadku – jej sporządzenie jest konieczne, gdy wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenie jego przydatności do użytkowania. Jeżeli osoba sporządzająca projekt budowlany, posiadająca stosowne uprawnienia (potwierdzone dołączonymi do projektu oświadczeniami, jak w niniejszej sprawie), nie stwierdzi tego rodzaju zagrożeń, ekspertyza jest zbędna (por. cyt. wcześniej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1323/15, oraz wyrok z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II OSK 906/12, LEX nr 1 559 941). W konsekwencji, organy nie miały kompetencji do negowania ustaleń projektanta w tym zakresie ani podstaw, by prowadzić dalsze czynności w tym zakresie, co sprawia, że zalecenia sądu pierwszej instancji w tym zakresie były nieprawidłowe.

Nie można też zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że doszło do naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Projekt budowlany powinien zawierać, w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz warunki geotechniczne posadowienia obiektów budowlanych. Jeżeli projektant, który odpowiada za projekt, takich potrzeb nie widział, to organ architektoniczno-budowlany sam w ten projekt nie może ingerować.

Natomiast ma rację sąd pierwszej instancji, że organy orzekające naruszyły art. 39 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie brak jest pozwolenia konserwatora zabytków – decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2013 r. dotyczyła rozwiązań budowlanych z kwietnia 2013 r. Wynika to wprost z tej decyzji. Z kolei do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono projekt budowlany z lutego 2015 r., co do którego organ ochrony zabytków nie wypowiedział się. Zgodnie z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przedmiotowa inwestycja, jako znajdująca się w obszarze zabytkowego miasta G., wpisanego do rejestru zabytków, przed jej zatwierdzeniem przez organ architektoniczno-budowlany, wymagała więc uzyskania pozwolenia konserwatorskiego.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, istotą wymogu posiadania uzgodnienia (pozwolenia) konserwatora zabytków jest uzyskanie oceny wyspecjalizowanego organu administracji, czy rozbudowa lub przebudowa obiektu nie będzie skutkowała naruszeniem jego wartości zabytkowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 208/15, LEX nr 2 177 593). Pozwolenie to, rzecz jasna, nie jest wystarczającą podstawą do legalnego rozpoczęcia i prowadzenia budowy lub wykonywania robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (do tego koniecznie jest uzyskanie pozwolenia na budowę), natomiast zgodnie z przywołanym art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego warunkuje ono możliwość uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2017 r., sygn. akt II OSK 225/16, LEX nr 2 432 933).

Wynika z tego, że brak pozwolenia konserwatorskiego uniemożliwia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro jest ono jednym z elementów potrzebnych do oceny, czy projekt budowlany jest zgodny z prawem. Wobec tego, wydane w sprawie decyzje organów obu instancji należało uchylić z tego powodu, jako naruszające prawo.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.