Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 133/19 w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w Krakowie z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od M. H. na rzecz Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w Krakowie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 133/19 w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie decyzją z [...] grudnia 2018 r., na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2018 r., poz. 1330 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p." w zw. z art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję z [...] listopada 2018 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w postaci danych adresowych pacjentów zamieszkałych na terenie gminy S. (leczonych na terenie gminy S. jak i poza terenem gminy S., np. w K.), takich jak ulica w S. lub nazwa sołectwa (tj. pkt 3 wniosku M. H. z 16 lipca 2018 r.) i umorzył postępowanie w sprawie.

W ocenie Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ punkt trzeci wniosku M. H. z 16 lipca 2018 r. nie dotyczy informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ nie odnosi się do sposobu gospodarowania mieniem publicznym, danych publicznych ani wytworzonych dokumentów czy sposobu funkcjonowania organu. Powołano się na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 listopada 2018 roku, sygn. akt II SAB/Kr 143/18 w przedmiocie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej w zakresie punktów 3, 4 i 5 wniosku M. H. z 16 lipca 2018 r., w którym według Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ Sąd stwierdził, że żądania udostępnienia danych dotyczących ulicy w S. lub sołectwa, w którym pacjent mieszka nie można uznać za informację publiczną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. H. zarzucił mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że dane, o które zwrócił się w pkt. 3, 4 i 5 wniosku z 16 lipca 2018 r. nie stanowią informacji publicznej. Podniósł również mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 11, art. 8, art. 15 i art. 140 k.p.a. przez zaniechanie merytorycznego rozpoznania sprawy, nierozpatrzenie wszystkich zarzutów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nieuwzględnienie wszystkich okoliczności koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niesprostanie wymogom uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji; art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie decyzji w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości w sytuacji braku postaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Sąd uznał za błędne stanowisko organu co do braku materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Wskazał, że NSA postanowieniem z 27 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 517/19 uchylił postanowienie WSA w Krakowie z 16 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 143/18. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że skoro organ udzielił M. H. odpowiedzi na wniosek, to badanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, czy żądana informacja jest informacją publiczną, jest na tym etapie bezprzedmiotowe. WSA powinien jedynie ocenić, czy organ pozostawał w bezczynności w stosunku do wniosku skarżącego. Powołując się na art. 153 p.p.s.a., Sąd uznał, że jest związany zawartą w tym postanowieniu oceną prawną, że wnioskowane przez M. H. informacje stanowią informację publiczną.

Sąd stanął na stanowisku, że udostępnienie skarżącemu informacji o nazwie ulicy w S., przy której mieszka pacjent (ewentualnie nazwy sołectwa) w połączeniu z pozostałymi wnioskowanymi przez niego informacjami dotyczącymi roku urodzenia lub wieku pacjenta, jego płci, nazwie poradni, w której się leczy, kodzie ICD choroby i dacie ostatecznego rozpoznania choroby mogłoby doprowadzić do identyfikacji tożsamości pacjenta, zatem w takiej sytuacji organ powinien wydać decyzję odmowną. Sąd dodał, że wnioskowana informacja o danych adresowych pacjentów jest informacją publiczną przetworzoną, skarżący nie wykazał zaś istnienia szczególnego interesu publicznego w jej udostępnieniu.

Skargę kasacyjną złożył Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez dokonanie własnych ustaleń faktycznych nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, w tych w szczególności we wskazanym w wyroku postanowieniu NSA z 27 marca 2019 roku sygn. akt I OSK 517/19 i przyjęcie, że w tym postanowieniu znajduje się ocena prawna, czy wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, podczas gdy w postanowieniu tym nie została sformułowana taka ocena prawna;

2) art. 153 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, mimo że postanowienie NSA z 27 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 517/19, na które powołał się WSA w Krakowie, nie zawiera oceny prawnej, czy dane dotyczące ulicy, przy której mieszkają pacjenci, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek błędnego zastosowania art. 153 p.p.s.a., a gdyby WSA w Krakowie nie nadinterpretował postanowienia NSA z 27 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 517/19, to nie uchyliłby decyzji organu na podstawie związania oceną prawną dokonaną przez NSA w tym postanowieniu, której to oceny NSA w rzeczywistości nie dokonał.

Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że informacja dotycząca ulicy, przy której pacjent mieszka, jest informacją publiczną, podczas gdy nie dotyczy sposobu gospodarowania mieniem publicznym, sposobu funkcjonowania organu, danych publicznych, wytworzonych przez organ dokumentów, etc. Jest natomiast związana z uzyskaniem dostępu do danych szczególnie wrażliwych, związanych z udzieleniem świadczeń zdrowotnych, z danymi dotyczącymi zdrowia poszczególnych osób oraz miejsca ich zamieszkania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie uchylenie wyroku i oddalenie skargi. Ponadto zwrócono się o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w żadnym miejscu postanowienia z 27 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 517/19 Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadził analizy brzmienia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wyartykułował oceny prawnej, czy wnioskowane informacje, w tym "ulice, przy których pacjenci mieszkają", stanowią informacje publiczne. Stwierdził jedynie, że skoro organ podjął czynności w sprawie, w tym w części udostępnił żądane informacje jako informacje publiczne po złożonej skardze na bezczynność, to WSA w Krakowie powinien ograniczyć się wyłącznie do zbadania, czy miała miejsce bezczynność organu, a nie rozstrzygać merytorycznie, czy żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie nie można przyjąć, że wszystkie dane, jakimi dysponuje podmiot publiczny, który realizuje przewidziane ustawą zadania publiczne, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Podkreślono, że żądane informacje dotyczą danych szczególnie wrażliwych, związanych ze świadczeniami zdrowotnymi udzielanymi pacjentom. Z wniosku nie wynika, aby przedmiotem zainteresowania skarżącego były dane statystyczne, pozwalające na dokonanie uogólnień w zakresie realizacji zadań publicznych związanych z opieką zdrowotną. Zestawienie żądanych informacji pozwala na uzyskanie wiedzy na temat podjętego leczenia konkretnych osób. Takie informacje nie dotyczą spraw publicznych, są związane z działalnością Narodowego Funduszu Zdrowia, ale nie mają znaczenia w skali określonej w art. 1 u.d.i.p. Informacje te nie nawiązują bezpośrednio do sfery działalności publicznej wymienionej przykładowo w art. 6 ust. 1 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. H. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, podnosząc, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Dyrektora Małopolskiego Oddziału NFZ o uchyleniu swojej decyzji i umorzeniu postępowania w zakresie dotyczącym żądania informacji z punktu 3 wniosku M. H. z 16 lipca 2018 r. Podstawą umorzenia postępowania była bezprzedmiotowość wniosku w jego punkcie 3, ponieważ zdaniem Dyrektora Małopolskiego Oddziału NFZ informacja dotycząca "ulicy w S. lub nazwy sołectwa, w którym mieszkają pacjenci", nie stanowi informacji publicznej. Zatem to, czy stanowisko Dyrektora Małopolskiego Oddziału NFZ w tym zakresie jest prawidłowe, ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W przypadku uznania jego stanowiska za słuszne, Sąd pierwszej instancji oddaliłby skargę. Natomiast w sytuacji przyjęcia, że żądana w punkcie 3 wniosku informacja jest informacją publiczną na pełną akceptację zasługiwałoby stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Dyrektor Małopolskiego Oddziału NFZ oparł się na stanowisku WSA w Krakowie wyrażonym w postanowieniu z 16 listopada 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 143/18) o odrzuceniu skargi na bezczynność Dyrektora Małopolskiego Oddziału NFZ w rozpoznaniu punktów 3, 4 i 5 wniosku M. H. z 16 lipca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Podstawą odrzucenia skargi było uznanie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 23 marca 2019 r. (sygn. akt I OSK 517/19) uchylił powyższe postanowienie WSA w Krakowie. NSA stwierdził, iż "Z akt sprawy wynika, że M. H. zwrócił się o udostępnienie informacji wnioskiem z dnia 16 lipca 2018 r. Organ w dniu 27 lipca 2018 r. udzielił częściowej odpowiedzi na wniosek skarżącego. Odpowiedź ta została uzupełniona pismem z dnia 21 sierpnia 2018 r. (po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność organu). Skoro zatem organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek, to badanie na tym etapie przez Sąd I instancji, czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną, jest bezprzedmiotowe. W tym przypadku ocenie Sądu podlegała jedynie kwestia oceny czy organ pozostawał w bezczynności w stosunku do złożonego przez skarżącego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając ponownie skargę powinien mieć na względzie okoliczność, iż żądania informacja została udzielona zgodnie z wnioskiem po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ocenić zatem powinien, stosownie do treści art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., czy w sprawie organ pozostawał w bezczynności, a jeżeli tak to czy bezczynność ta miała charakter rażący, czy też nie, oraz zobowiązać organ do udostępnienia informacji, natomiast w przypadku, gdy z uwagi na udzielenie informacji publicznej, nie jest możliwe zobowiązanie do dokonania tej czynności, to w tym zakresie postępowanie umorzyć".

Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję wydaną w niniejszej sprawie, dokonał prawidłowej wykładni art. 153 p.p.s.a. Jednak w realiach niniejszej sprawy nietrafnie uznał, że jest związany "dokonaną przez NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 517/19 oceną prawną, że wnioskowane przez M. H. do udostępnienia informacje stanowiły informację publiczną". NSA w postanowieniu z 23 marca 2019 r. (sygn. akt I OSK 517/19) w żadnym miejscu nie podał, że żądana w punkcie 3 wniosku z 16 lipca 2018 r. informacja stanowi informację publiczną. NSA nie przeprowadził analizy brzmienia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wyartykułował oceny prawnej, czy wnioskowane informacje, w tym informacje o ulicach i sołectwach, w których mieszkają pacjenci, stanowią informacje publiczne. Wręcz przeciwnie NSA wskazał wyraźnie, że badanie przez Sąd pierwszej instancji czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną, jest bezprzedmiotowe. Zatem kwestii tej nie zbadał też NSA, co potwierdza zacytowany wyżej wywód tego Sądu. NSA wskazał, że WSA w Krakowie winien ograniczyć się wyłącznie do zbadania, czy miała miejsce bezczynność organu, a nie rozstrzygać czy żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tej tylko przyczyny uchylił postanowienie WSA w Krakowie.

Należy wyjaśnić, że w przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie w pierwszej kolejności, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Tym niemniej w sytuacji udostępnienia informacji publicznej NSA w postanowieniu z 16 lipca 2018 r. uznał jednak, że skoro organ udostępnił żądane informacje, to bezprzedmiotowe jest ustalenie czy są to informacje publiczne. Pomijając ocenę zasadności tego stanowiska, stwierdzić należy, że NSA w tym postanowieniu oparł się na oczywiście błędnej okoliczności, że organ udzielił informacji żądanych w punktach 3, 4 i 5 wniosku z 16 lipca 2018 r. Tymczasem organ nie udzielił informacji z punktu 3, co wynika z pisma z 21 sierpnia 2018 r., na które powołał się NSA. Potwierdzeniem tej okoliczności jest wydanie przez organ decyzji z dnia 13 listopada 2018 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej z punktu 3 wniosku M. H. z 16 lipca 2018 r., uchylonej zaskarżoną decyzją w niniejszej sprawie ale z powodu odmówienia tej informacji przymiotu informacji publicznej. Skoro informacji z punktu 3 wniosku nie udzielono, to w konsekwencji i z tej przyczyny, nie można przyjąć, że Sąd pierwszej instancji orzekający w niniejszej sprawie, jest związany poglądem NSA, że informacje z punktu 3 są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zasadnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji dokonał własnego ustalenia faktycznego nieznajdującego odzwierciedlenia w aktach sprawy, iż w postanowieniu z 16 lipca 2018 r. (sygn. akt I OSK 517/19) znajduje się ocena prawna rozstrzyganego zagadnienia (że ulice i sołectwa gdzie mieszkają pacjenci stanowią informacje publiczne). Zatem nietrafnie przyjął, iż NSA wypowiedział się co do kwalifikacji informacji z punktu 3 wniosku, czym naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nietrafnie uznał też, że jest związany oceną NSA, że informacje z punktu 3 wniosku są informacjami publicznymi, w sytuacji, w której NSA nie dokonał wiążącej oceny prawnej w przedmiocie kwalifikacji żądanej w punkcie 3 wniosku informacji, czym naruszył art. 153 p.p.s.a.

Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ, jak już wyżej podano, kwestia kwalifikacji żądanych w punkcie 3 wniosku informacji, ma zasadnicze znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez adresata wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni pojęcia informacji publicznej. Jednak tych teoretycznych wywodów nie przeniósł na grunt niniejszej sprawy i nie przyrównał do informacji żądanej w punkcie 3 wniosku. Co prawda Sąd pierwszej instancji podał, że wnioskowane dane stanowią informację publiczną, jednak następnie poddał to w wątpliwość, ponieważ dalszy wywód oparł na "założeniu, że wnioskowane informacje są informacjami publicznymi". Zatem Sąd pierwszej instancji nie określił kategorycznie, czy jego zdaniem, informacje z punktu 3 wniosku są informacjami publicznymi. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się też do rozwiniętej i rzeczowej argumentacji, przemawiającej za nieposiadaniem przymiotu informacji publicznej przez informacje żądane w punkcie 3 wniosku - przywołanej przez Dyrektora Małopolskiego Oddziału NFZ w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę. Takie okoliczności uniemożliwiają Sądowi kasacyjnemu dokonanie oceny tej kwestii pod kątem sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p.

W konsekwencji, nie można było dostrzec przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

O kosztach postępowania kasacyjnego od M. H. na rzecz Dyrektora Małopolskiego Oddziału NFZ, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.