Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 25 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 roku sprawy ze skargi W. I. na bezczynność A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. LS

Pismem z dnia 1 czerwca 2016 r. W. I. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność A Sp. z o.o. z siedzibą w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie A do załatwienia wniosku z dnia 4 kwietnia 2016 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Autor skargi zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm., dalej jako: "EKPC"), art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) - dalej w skrócie "u.d.i.p.".

Skarżący wskazał, że w dniu 4 kwietnia 2016 r. skierował do A, za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przekazanie w formie skanów na adres email: umowy o pracę zawartej z T. L. przez Spółkę A w P., wszystkich umów zawartych z T. L. w latach 2013, 2014 i 2015, informacji o wysokości wypłaconych nagród T. L. w latach 2013, 2014 i 2015.

W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 11 kwietnia 2016 r. Prezes Zarządu i Dyrektor ds. technicznych spółki odmówił przekazania wspomnianych dokumentów z uwagi na ochronę dóbr osobistych pracownika wskazując, że informacje o wynagrodzeniu pracownika są tajne, ponadto, jako należące do kategorii dóbr osobistych są ochronione przepisami ustawy (...) Kodeks cywilny". W tym względzie przywołano uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 16 lipca 1993 r. (1PZP 28/93). Podano także, że T. L. pozostaje w stosunku zatrudnienia ze Spółką i jest zatrudniony jako Kierownik Działu Kadr i Organizacji i podobnie jak inni pracownicy Spółki korzysta on z ochrony prawnej przewidzianej kategorii dóbr osobistych.

Według skarżącego A, jako osoba prawna samorządu terytorialnego, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. A jest spółką komunalną, w której - zgodnie z odpisem aktualnym KRS - 100 % udziałów posiada Gmina P. Działalność A podlega konstytucyjnemu prawu do informacji publicznej, bowiem podmiot ten - jako spółka komunalna - wykonuje zadania publiczne oraz gospodaruje mieniem komunalnym. Zatem informacje objęte wnioskiem stanowią informacje publiczne, które powinny zostać udostępnione na podstawie u.d.i.p. Jeżeli A stanął na stanowisku, że udostępnienie tych informacji mogłoby naruszyć czyjąś prywatność, powinien wydać na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a tego nie uczynił.

Odpowiadając na skargę A Spółka z o.o. z siedzibą w P. reprezentowana przez adwokata P. O. wniosła o oddalenie skargi i zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W pierwszej kolejności organ wskazał, iż pierwotnie skarżący poprzez wiadomość elektroniczną z dnia 17 marca 2016 r. wniósł o udostępnienie mu informacji publicznej w postaci skanu umowy o pracę, która zawarta została przez spółkę z jej prokurentem, tj. z T. L. Spółka nie mogła jednak w tym zakresie uczynić zadość wnioskowi skarżącego, co uzasadniła w treści swego pisma z dnia 18 marca 2016 r.

Prokura jest pełnomocnictwem szczególnego rodzaju, a jej podstawę stanowi w przedmiotowym stanie faktycznym uchwała zarządu A Sp. z o.o. o ustanowieniu prokury i powołaniu prokurenta w osobie T. L., natomiast podstawy takiej nie stanowi umowa nawiązująca z nim stosunek pracy. W zakresie udzielonej przez Spółkę prokury T. L. nie pozostaje w jakimkolwiek stosunku pracy, a ponadto nie pobiera z tego tytułu żadnego wynagrodzenia. Organ w sposób obiektywny nie mógł zatem załatwić wniosku skarżącego, jako że pomiędzy Spółką a jej prokurentem nie została w tej materii zawarta umowa o pracę.

Kolejną wiadomością elektroniczną z dnia 4 kwietnia 2016 r. skarżący rozszerzył swój dotychczasowy wniosek poprzez żądanie udostępnienia mu skanów umów o pracę, jak i innych umów, które zostały zawarte przez Spółkę z T. L. w latach 2013-2015, a także informacji w przedmiocie wysokości nagród wypłaconych temu pracownikowi we wskazanym okresie.

Wskazując dalej na regulację art. 5 ust. 2 u.d.i.p. organ podkreślił, że informacja o wysokości zarobków oznaczonej osoby fizycznej, a więc dotycząca jej statusu materialnego jest informacją odnoszącą się do prywatności tej osoby, korzystającą z szerokiej ochrony prawnej co do udostępnienia jej osobom trzecim. T. L. pozostaje ze Spółką w stosunku pracy, wykonując funkcję Kierownika Działu Kadr i Organizacji. Pełnienie wskazanego stanowiska nie pozwala jednak na przyjęcie, iż pracownik ten jest "osobą pełniącą funkcję publiczną" lub "mającą związek z pełnieniem takiej funkcji". Zakres obowiązków pracowniczych T. L. - jako Kierownika Działu Kadr i Organizacji - nie przewiduje bowiem związków z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z poglądem utartym w orzecznictwie sądów administracyjnych - funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest tzw. spółką komunalną, jednakże dysponowanie powierzonym jej majątkiem samorządowym lub zarządzanie sprawami związanymi z zadaniami o charakterze publicznym leżą wyłącznie w ramach kompetencji wyłącznych organów statutowych Spółki - tj. zarządu oraz rady nadzorczej, nie natomiast osób piastujących stanowiska kierowników określonych działów w ramach przyjętego wewnętrznego regulaminu organizacyjnego.

T. L. nie zrezygnował we wskazanym zakresie z przysługującego mu prawa do swej prywatności, a zatem Spółka nie mogła udostępnić skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej. Mając na uwadze, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki ograniczające dostęp do informacji ze względu na ochronę prawa do prywatności, Spółka w dniu [...] wydała decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Pismo Spółki z dnia [...], które zostało wydane w przedmiotowej sprawie i które zostało doręczone w sposób prawidłowy adresatowi, stanowiło decyzję w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ zawierało takie elementy jak oznaczenie organu rozstrzygającego (tj. Spółki), adresata aktu (tj. skarżącego), podpis osoby reprezentującej organ (tj. Prezesa Spółki), a przede wszystkim rozstrzygnięcie. Był to akt zawierający władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach indywidualnych jednostki, co przesądziło o tym, iż kwalifikować go należy jako decyzję administracyjną.

Pismem z dnia 23 sierpnia 2016 r. Stowarzyszenie B działając na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. zgłosiło swój udział w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika podzielając w całości zarzuty i wnioski skargi.

Na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sąd w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. postanowił dopuścić do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie B z siedzibą w W..

Na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. skarżący poparł skargę i złożył wniosek do protokołu o wyłączenie z postępowania pełnomocnika organu – adwokata P. O., z powodu nieważności pełnomocnictwa, kwestionując ważność prokury. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

W rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Skarga W. I. dotyczy bezczynności A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku z dnia 4 kwietnia 2016 r.

Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.d.i.p.". Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. i ma on charakter otwarty, z tym, że według art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego definicja pojęcia "informacji publicznej" wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14 – Lex nr 2036020). W jedynym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że informacja, która nie może być udostępniona ze względu na przepisy o tajemnicy ustawowo chronionej lub prawo do prywatności nie przestaje być informacją publiczną. Pozostaje nią nadal, choć nie może zostać ujawniona, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w takiej sytuacji powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Z informacją publiczną nie mamy do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste, intymne (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), a także informacje, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste. W u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (vide: wyrok z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14 – Lex nr 1839074).

Udostępnianie informacji publicznych w świetle art. 7 u.d.i.p. następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4).

Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.

Jak zostało to już podniesione na wstępie rozważań skarżący domagał się od A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. udostępnienia informacji publicznej, poprzez przekazanie w formie skanów na adres email: umowy o pracę zawartej z T. L. przez Spółkę A w P., wszystkich umów zawartych z T. L. w latach 2013, 2014 i 2015, informacji o wysokości wypłaconych nagród T. L. w latach 2013, 2014 i 2015.

Niespornym pozostaje fakt, że adresat wniosku – A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. jest spółką komunalną ze 100% udziałem jednostki samorządu terytorialnego – Gminy Miejskiej P., której przedmiotem działalności jest zapewnienie zaopatrzenia w wodę mieszkańców danego terenu oraz odprowadzanie ścieków, co zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 446) wchodzi w skład zadań własnych gminy. Należy wobec tego do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

W opinii sądu organ w przewidzianym prawem terminie ustosunkował się do wniosku skarżącego pismem z dnia 11 kwietnia 2016 r. Rzeczone pismo - jak trafnie wywodził A w treści odpowiedzi na skargę - posiada minimum elementów wymaganych do uznania go za decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 16 u.d.i.p., stanowiącego, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: pkt 1- odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; pkt 2 - uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2).

Według art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – w skrócie "K.p.a.", decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

Jednakże w judykaturze ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2011 r. sygn. akt III SK 34/10 – Lex nr 1130869, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 473/15 – Lex nr 1947135 i w Opolu z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Op 164/08 – Lex nr 504769).

Rzeczone pismo bez wątpienia posiada wymagane elementy. Mianowicie zawiera ono: oznaczenie organu rozstrzygającego - A, adresata aktu - skarżącego, podpis osoby reprezentującej organ - Prezesa Spółki, a przede wszystkim rozstrzygnięcie – odmowę udostępnienia informacji publicznej. Jest to zatem akt zawierający władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach indywidualnych jednostki, co pozwala zakwalifikować go jako decyzję administracyjną, pomimo tego, że nie posiada w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a. Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest wszak bezczynność A, a nie legalność podjętej w sprawie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, sąd nie był uprawniony do badania kwestii prawidłowości jej wydania oraz doręczenia skarżącemu. Ponadto w sytuacji, gdy organ przed wniesieniem skargi odmówił udostępnienia informacji publicznej w przewidzianej prawem formie (art. 16 u.d.i.p.) niespornym jest, że nie pozostawał w bezczynności.

Celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy – w tym wypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zatem w sytuacji, gdy organ załatwił sprawę przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, wydając stosowną decyzję administracyjna, skarga ta winna podlegać oddaleniu jako nieuzasadniona.

Mając powyższe na względzie sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

ał