Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 181/16 w sprawie ze skargi W. I. na bezczynność Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądza od Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 października 2016 r., sygn. II SAB/Łd 181/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. I. na bezczynność Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...], w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

W dniu [...] kwietnia 2016 r. skarżący skierował do organu, za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie w formie skanów na adres email:

- umowy o pracę zawartej z T. L. przez organ,

- wszystkich umów zawartych z T. L. w latach 2013-2015,

- informacji o wysokości wypłaconych nagród T. L. w latach 2013-2015.

W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. organ odmówił przekazania wspomnianych dokumentów z uwagi na ochronę dóbr osobistych pracownika wskazując, że informacje o wynagrodzeniu pracownika są tajne. Ponadto, jako należące do kategorii dóbr osobistych są chronione przepisami Kodeksu cywilnego. W tym względzie przywołano uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 16 lipca 1993 r. (I PZP 28/93). Podano także, że wskazany we wniosku pracownik pozostaje w stosunku zatrudnienia z organem i jest zatrudniony jako Kierownik Działu Kadr i Organizacji, i podobnie jak inni pracownicy organu korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla dóbr osobistych. Skan ww. pisma został doręczony skarżącemu na podany we wniosku adres e-mail.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zaskarżył bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie do załatwienia jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.), zwanej dalej EKPC oraz art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330), zwanej dalej u.d.i.p.

Na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. Sąd pierwszej instancji dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału w sprawie jako uczestnika postępowania, na zasadzie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie niesporne jest, że adresatem wniosku jest podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Należało zatem dokonać oceny postępowania organu. W ocenie Sądu organ w przewidzianym do tego prawem terminie ustosunkował się do wniosku skarżącego. Pismo organu z dnia [...] kwietnia 2016 r. należy uznać za decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. Sąd wskazał, że w judykaturze ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, rzeczone pismo bez wątpienia posiada wymagane elementy. Mianowicie zawiera ono: oznaczenie organu rozstrzygającego (Spółkę), adresata aktu (skarżącego), podpis osoby reprezentującej organ (Prezesa Spółki), a przede wszystkim rozstrzygnięcie (odmowę udostępnienia informacji publicznej). Jest to zatem akt zawierający władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach indywidualnych jednostki, co pozwala zakwalifikować go jako decyzję administracyjną. Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest wszak bezczynność organu, a nie legalność podjętej w sprawie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, Sąd nie był uprawniony do badania kwestii prawidłowości jej wydania oraz doręczenia skarżącemu. Ponadto, w sytuacji gdy organ przed wniesieniem skargi odmówił udostępnienia informacji publicznej w przewidzianej prawem formie, niespornym jest, że nie pozostawał w bezczynności.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł uczestnik postępowania zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa na kanwie niniejszej sprawy;

- art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim stanowi o tym, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji, poprzez błędne przyjęcie przez WSA w Łodzi, że w niniejszej sprawie doszło do prawidłowego zakończenia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, pomimo braku doręczenia decyzji administracyjnej;

- art. 39 § 1 i art. 391 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja administracyjna wydana przez organ została skutecznie doręczona wnioskodawcy.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wskutek błędnego ustalenia stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że decyzja administracyjna, wydana przez organ została prawidłowo doręczona wnioskodawcy.

Wskazując na powyższe strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie skargi na bezczynność i stwierdzenie przez Sąd, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności, zobowiązanie podmiotu zobowiązanego do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie od podmiotu zobowiązanego na rzecz skarżącego przed Sądem pierwszej instancji zwrotu kosztów postępowania. Alternatywnie strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA.

Dodatkowo strona skarżąca kasacyjnie wniosła o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2018 r. organ przedstawił stanowisko, w którym zaskarżony wyrok uznał za słuszny i sprawiedliwy, i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.

Uzasadnionym okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania albowiem Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił dostatecznie wszystkich okoliczności sprawy ograniczając się przy tym do stwierdzenia, że pismo organu z dnia [...] kwietnia 2016 r. stanowiło w istocie decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przedmiotem sprawy była skarga na bezczynność organu, a nie skarga na decyzję administracyjną w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W orzecznictwie przyjmowało się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej występuje zaś wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żądanych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ta ostatnia definicja zachowała swoją aktualność, ze względu na specyfikę spraw z zakresu informacji publicznej, w których przepisy k.p.a. stosuje się tylko do decyzji o odmowie udostępnienia informacji, także po nowelizacji przepisu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), w którym wprowadzono nową, ustawową definicję bezczynności organu.

Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażając się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania, albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2683/17 oraz powołane w nim dalsze orzeczenia sądów administracyjnych).

W świetle powyższego oraz wobec treści wniosku skarżącego, niezbędne było w pierwszej kolejności ustalenie, czy organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, oraz czy żądana przez skarżącego informacja do takich należy. O ile kwestia podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej nie budzi większych wątpliwości (organ jest bowiem podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), o tyle zakres przedmiotowy żądanej informacji należało przeanalizować pod kątem roli, jaką w stosunku do organu pełnił T. L. Dopiero wyjaśnienie tej kwestii pozwoliłoby na jednoznaczne określenie, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a co za tym idzie, czy w sprawie mógł znaleźć zastosowanie art. 16 tej ustawy. Gdyby okazało się, że żądana informacja nie mieści się w pojęciu informacji publicznej, wówczas nie byłoby mowy o bezczynności organu – jednak z innego powodu, aniżeli wywiedziony w zaskarżonym wyroku. Podkreślenia wymaga, że z pisma organu z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie wynika jednoznacznie, czy w istocie stanowi ono o odmowie udzielenia informacji publicznej, czy też w ocenie organu żądana informacja w ogóle nie stanowi informacji publicznej.

Jeżeli natomiast żądana informacja, z uwagi na jej charakter byłaby informacją publiczną, wówczas, co zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej, sposób załatwienia wniosku skarżącego naruszał przepisy u.d.i.p. rozstrzygające o formie udostępnienia takiej informacji. Określona bowiem we wniosku forma przekazania (przesłania) informacji wiąże organ jedynie co do czynności materialno-technicznej, w wyniku której następuje udostępnienie żądanej informacji, natomiast w przypadku, gdy organ dopatrzył się podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., zastosowanie będą miały przepisy k.p.a. Skoro tak, to wówczas decyzja taka, aby stanowiła wiążące rozstrzygnięcie, winna być doręczona stronie na zasadach określonych przepisami k.p.a. ze wszystkimi tego konsekwencjami. To zaś oznacza, że brak prawidłowego doręczenia decyzji, przy jednoczesnym braku innych czynności ze strony organu zmierzających do załatwienia wniosku skarżącego, przesądzałby o bezczynności tego organu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wpis od skargi kasacyjnej, opłata za czynności adwokackie obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji, kierując się powyższymi wskazówkami, rozpozna skargę i dokona właściwej oceny czynności podjętych przez organ w opisanej sprawie.