Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 marca 2025 r. w sprawie ze skargi A. M. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Pismem z dnia 14 sierpnia 2024 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. poinformował A. M. (dalej również jako "Skarżąca") o uzyskaniu z Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] w K. informacji o niewykonaniu obowiązku poddania dziecka obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu przeciwko: gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B ( pierwsza dawka szczepienia podstawowego).

Pismem z dnia 24 września 2024 r. (data wpływu do organu 2 października 2024 r. ), Skarżąca, w reakcji na powyższe pismo, poinformowała organ, iż obowiązek szczepień jest realizowany i z tego względu wniosła o odstąpienie od dokonywania przez PPIS dalszych działań administracyjnych i zakończenie postępowania. Ponadto Skarżąca w piśmie tym wniosła o sprecyzowanie, na jakiej podstawie faktycznej oraz prawnej PPIS wystosował do niej pismo, a także czy informacja przekazana przez podmiot leczniczy, na którą powołuje się PPIS tj. o rzekomym niewykonaniu obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym, została przez organ w jakikolwiek sposób zweryfikowana, czy też organ przyjął tę informację bez żadnej jej weryfikacji. Ponadto Skarżąca zwróciła się o wskazanie jakie postępowanie i na jakiej podstawie faktycznej oraz prawnej jest w stosunku do jej osoby przez PPIS prowadzone.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny pismem z dnia 23 października 2024 r. udzielił Skarżącej odpowiedzi na wniesione pismo.

Pismem z dnia 20 listopada 2024 r. A. M. reprezentowany przez adw. A. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej, o która wniosła Skarżąca pismem z dnia 2 października 2024 r.

W skardze Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej również jako: "ustawa" albo "u.d.i.p.") poprzez nieudostępnienie informacji publicznej.

Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. do rozpoznania wniosku z dnia 2 października 2024 r. i udzielenia informacji publicznej;

2) orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "p.p.s.a.") w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Skarżąca złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, doręczony w dniu 2 października 2024 r. w zakresie dotyczącym szczepień ochronnych. Pismem z dnia 23 października 2024 r. organ udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek, niemniej jednak, zdaniem Skarżącej organ udzielił "w nikłym stopniu odpowiedzi na pytania", odsyłając Skarżącą do publikacji.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w sprawie nie występują przesłanki do zastosowania reguł u.d.i.p. Pismo organu dotyczyło wyłącznie poinformowania Skarżącej o podstawach prawnych podjęcia przez PPIS wobec niej czynności w związku z niepoddaniem dziecka szczepieniom ochronnym. Nie stosowano reguł u.d.i.p. ale realizowano nakaz art. 9 Kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Równocześnie, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 powyższej ustawy kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a..

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie pozostaje bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postępowaniu wszczętym na wniosek Skarżącej z dnia 24 września 2024 r., który wpłynął do organu w dniu 2 października 2024 r.

W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednakże zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), ani też wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. (a w ślad za tym: także do art. 52 § 2 p.p.s.a.), z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanych w takich przypadkach: zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa).

Poza tym do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11, CBOSA). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 01 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b ab initio p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie".

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu od razu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej – także takiej, której organ nie posiada – podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17.04.2013 r., I OSK 3109/12; por. też wyrok NSA z 22.02.2019 r., I OSK 414/17, CBOSA).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności można mówić wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności wskazać należy, iż wniosek z dnia 24 września 2024 r. nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej do którego miałyby zastosowanie przepisy u.d.i.p..

Na gruncie niniejszej sprawy podkreślić należy, iż pismo Skarżącej z dnia 24 września 2024 r. stanowiło reakcję na pismo organu o uzyskaniu z Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] w K. informacji o niewykonaniu obowiązku poddania dziecka obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu przeciwko: gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B ( pierwsza dawka szczepienia podstawowego).

Skarżąca w reakcji na powyższe pismo wystąpiła do organy z wyjaśnieniem, iż obowiązek szczepień jest realizowany i wniosła o odstępnienie od dokonywania przez PPIS dalszych działań administracyjnych i zakończenie postępowania. Ponadto Skarżąca w piśmie tym wniosła o sprecyzowanie, na jakiej podstawie faktycznej oraz prawnej PPIS wystosował do niej pismo, a także czy informacja przekazana przez podmiot leczniczy, na którą powołuje się PPIS tj. o rzekomym niewykonaniu obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym, została przez organ w jakikolwiek sposób zweryfikowana, czy też organ przyjął tę informację bez żadnej jej weryfikacji. Ponadto Skarżąca zwróciła się o wskazanie jakie postępowanie i na jakiej podstawie faktycznej oraz prawnej jest w stosunku do jej osoby przez PPIS prowadzone.

Z treści tak sformułowanego wniosku nie wynika zatem, jakoby Skarżąca żądała przekazania jej wyjaśnień w trybie dostępu do informacji publicznej. W ocenie Sądu organ nie miał obowiązku rozpatrywania pisma Skarżącej przez pryzmat u.d.i.p., skoro sama Skarżąca wniosku w tym trybie nie złożyła. Skarżąca przedmiotowym pismem w istocie wnosiła o powstrzymanie się przez organ od działań administracyjnych wobec braku realizacji szczepień ochronnych, a sformułowane wnioski w istocie miały służyć wyłącznie kwestionowaniu podstaw prawnych i faktycznych podjętych czynności.

Zatem skoro wniosek Skarżącej w istocie nie stanowił wniosku o udzielenie informacji publicznej, to organ prawidłowo, mając na uwadze ogólne normy postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 9 Kpa, udzielił odpowiedzi na pismo Skarżącej zachowując przy tym terminy określone w Kpa.

Ponadto nawet gdyby uznać, iż pismo stanowiło wniosek złożony w trybie u.d.i.p., to informacje o które wnosiła Skarżąca nie stanowią informacji publicznej.

Wskazać należy, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Pojęcie "sprawa publiczna" oznacza natomiast przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1574/19; CBOSA). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu, wymienia art. 6 ust. 1 u.d.i.p., jednak nie stanowi on katalogu zamkniętego. Zgodnie z ww. przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: 1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, 2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, 3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, 4) danych publicznych obejmujących: a) treść i postać dokumentów urzędowych, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informację o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych, 5) majątku publicznym.

Co istotne, informację publiczną stanowią wyłącznie dane obiektywne lub fakty, a nie kwestie ocenne czy postulatywne (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; CBOSA). Aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi odnosić się do sfery faktów bądź stanu określonych zjawisk istniejących w chwili udzielenia informacji.

Zatem wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej może być objęte jedynie pytanie o fakty - o stan rzeczy aktualny na dzień udzielenia odpowiedzi, w szczególności w sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Żądanie złożone w trybie u.d.i.p. nie może zmierzać do udzielenia przez organ wyjaśnień dotyczących motywów działania organów władzy publicznej, czy oceny tychże działań z punktu widzenia obowiązującego prawa. Żądanie takie nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Z tych też względów zwrócenie się do organu o wyjaśnienie na jakiej podstawie podejmuje wobec Skarżącej działania nie można kwalifikować jako informacji publicznej, a samego pisma jako wniosku o udostępnienie takiej informacji.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Końcowo odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania trzeba wskazać na art. 200 p.p.s.a. stanowiący, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z zapisu tego wynika, że w postępowaniu przed sądem I instancji zwrot kosztów może nastąpić wyłącznie na rzecz skarżącego i zasadniczo (z wyjątkiem wskazanym w art. 201 p.p.s.a.) wówczas gdy jego skarga została uwzględniona. Tym samym wniosek organu nie mógł zostać uwzględniony.