Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej, skargi kasacyjnej A. M., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, z dnia 13 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Po 2/25, w sprawie ze skargi A. M., na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kępnie, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, , oddala skargę kasacyjną.,

Wyrokiem z 13 marca 2025 r., sygn. akt II SAB/Po 2/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi A. M. ("skarżąca") na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kępnie ("organ", "PPIS") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 14 sierpnia 2024 r. organ poinformował skarżącą o uzyskaniu z Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej z Oddziału Noworodkowego w K. informacji o niewykonaniu obowiązku poddania dziecka obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu przeciwko: gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B (pierwsza dawka szczepienia podstawowego).

Pismem z dnia 24 września 2024 r. skarżąca, w reakcji na powyższe pismo poinformowała organ, iż obowiązek szczepień jest realizowany i z tego względu wniosła o odstąpienie od dokonywania przez PPIS dalszych działań administracyjnych i zakończenie postępowania. Ponadto skarżąca w piśmie tym wniosła o sprecyzowanie, na jakiej podstawie faktycznej oraz prawnej PPIS wystosował do niej pismo, a także czy informacja przekazana przez podmiot leczniczy, na którą powołuje się PPIS, tj. o rzekomym niewykonaniu obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym została przez organ w jakikolwiek sposób zweryfikowana, czy też organ przyjął tę informację bez żadnej weryfikacji. Ponadto skarżąca zwróciła się o wskazanie jakie postępowanie i na jakiej podstawie faktycznej oraz prawnej jest w stosunku do jej osoby przez PPIS prowadzone.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny pismem z dnia 23 października 2024 r. udzielił Skarżącej odpowiedzi na wniesione pismo wskazując, że:

1) Pismo PPIS w Kępnie Nr ON-EP.907.2.30.2024 z dnia 14 sierpnia 2024 r. adresowane do skarżącej stanowi informację przypominającą o funkcjonującym w systemie prawnym Rzeczypospolitej Polskiej obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych ogłaszanym corocznie przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Jednym z zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest sprawowanie nadzoru nad realizacją powyższego obowiązku. Zadanie to statuują przepisy art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 416), jak też art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2024 r. poz. 924). 

Wypełniając to zadanie Państwowa Inspekcja Sanitarna, uzyskując od odpowiednich podmiotów leczniczych informacje o osobach obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osobach sprawującej prawną pieczę nad takimi osobami małoletnimi lub bezradnymi, które tego obowiązku nie wykonały, kieruje do nich pismo o charakterze przypomnienia o obowiązku poddania się tym szczepieniom (bądź poddania im osób pozostających w ich pieczy). Pismo zawiera również lapidarną informację o konsekwencjach zlekceważenia tego obowiązku (skierowanie upomnienia, następnie wszczęcie postępowania egzekucyjnego).Organ wyjaśnił, że pismo to ma charakter wyłącznie informacyjny, ponieważ wykonywanie przez obywateli obowiązków nałożonych na nich ustawami nie wymaga w tym przypadku żadnych szczególnych przypomnień.

2) Obecnie - na dzień sporządzania niniejszej odpowiedzi - nie jest formalnie prowadzone wobec skarżącej jakiekolwiek postępowanie (ani administracyjne, ani też postępowanie egzekucyjne w administracji). W przypadku dalszego ignorowania obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym bądź nieprzedstawienia stosownego zaświadczenia, wystosowane zostanie upomnienie na zasadzie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505; ze zm.). W przypadku braku reakcji na upomnienie PPIS obowiązany będzie do wystawieniu tytułu wykonawczego i wystąpienia do Wojewody Wielkopolskiego z wnioskiem o wszczęcie egzekucji administracyjnej obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca zarzuciła organowi bezczynność w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej, podnosząc zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust.1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust.1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako "u.d.i.p.") przez nieudostępnienie wnioskowanych informacji i wniosła o zobowiązanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kępnie do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 769 ze zm., dalej p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniosek z dnia 24 września 2024 r. nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, do którego miałyby zastosowanie przepisy u.d.i.p. Pismo skarżącej z dnia 24 września 2024 r. stanowiło reakcję na pismo organu o uzyskaniu z Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej z Oddziału Noworodkowego w K. informacji o niewykonaniu obowiązku poddania dziecka obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu przeciwko: gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B (pierwsza dawka szczepienia podstawowego).

Skarżąca w reakcji na powyższe pismo wystąpiła do organu z wyjaśnieniem, iż obowiązek szczepień jest realizowany i wniosła o odstąpienie od dokonywania przez PPIS dalszych działań administracyjnych i zakończenie postępowania. Ponadto skarżąca w piśmie tym wniosła o sprecyzowanie, na jakiej podstawie faktycznej oraz prawnej PPIS wystosował do niej pismo, a także czy informacja przekazana przez podmiot leczniczy, na którą powołuje się PPIS, tj. o rzekomym niewykonaniu obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym, została przez organ w jakikolwiek sposób zweryfikowana, czy też organ przyjął tę informację bez żadnej jej weryfikacji. Ponadto skarżąca zwróciła się o wskazanie jakie postępowanie i na jakiej podstawie faktycznej oraz prawnej jest w stosunku do jej osoby przez PPIS prowadzone.

Z treści tak sformułowanego wniosku nie wynika zatem, jakoby skarżąca żądała przekazania jej wyjaśnień w trybie dostępu do informacji publicznej. W ocenie Sądu organ nie miał obowiązku rozpatrywania pisma skarżącej przez pryzmat u.d.i.p., skoro sama skarżąca wniosku w tym trybie nie złożyła. Skarżąca przedmiotowym pismem w istocie wnosiła o powstrzymanie się przez organ od działań administracyjnych wobec braku realizacji szczepień ochronnych, a sformułowane wnioski w istocie miały służyć wyłącznie kwestionowaniu podstaw prawnych i faktycznych podjętych czynności.

Zatem skoro wniosek skarżącej w istocie nie stanowił wniosku o udzielenie informacji publicznej to organ prawidłowo, mając na uwadze ogólne normy postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 769 ze zm., dalej "k.p.a."), udzielił odpowiedzi na pismo skarżącej zachowując przy tym terminy określone w k.p.a.

Ponadto nawet gdyby uznać, iż pismo stanowiło wniosek złożony w trybie u.d.i.p., to informacje o które wnosiła skarżąca nie stanowią informacji publicznej. Zwrócenie się do organu o wyjaśnienie na jakiej podstawie podejmuje wobec skarżącej działania nie można kwalifikować jako informacji publicznej, a samego pisma jako wniosku o udostępnienie takiej informacji.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącym informacje publiczne, zgodnie z wnioskiem skarżącej, podczas gdy organ administracji publicznej nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącej informację publiczną zgodnie z jej wnioskiem, podczas gdy w ocenie skarżącej organ nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania.

W związku z treścią omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego jako zarzut niezastosowania art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12,). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10).

Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszony zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nieskutecznym.

Przede wszystkim jednak za niezasadnością podniesionych zarzutów przemawia to, że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że pismo jakie skarżąca wniosła do organu nie stanowi wniosku dostępowego o udzielenie informacji publicznej. Istota postępowania sprowadza się do oceny, czy wniosek skarżącej z 24 września 2024 r. stanowił wniosek o udostępnienie informacji publicznej w świetle przepisów u.d.i.p. Odpowiedź na to pytanie jest negatywna. Wyżej wymienione pismo skarżącej stanowiło odpowiedź na pismo organu z dnia 14 sierpnia 2024 r., w którym poinformował on skarżącą o uzyskaniu z Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej z Oddziału Noworodkowego w K. informacji o niewykonaniu obowiązku poddania dziecka obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu przeciwko: gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B (pierwsza dawka szczepienia podstawowego). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że pismo skarżącej z dnia 24 września 2024 r., gdzie poinformowała ona organ, że obowiązek szczepień jest realizowany, wnosząc jednocześnie o odstąpienie od dokonywania przez PPIS dalszych działań administracyjnych i zakończenie postępowania, nie mogło zostać uznane za wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Nie wskazuje również na to dalsza treść ww. pisma, gdzie skarżąca wniosła o sprecyzowanie, na jakiej podstawie faktycznej oraz prawnej PPIS wystosował do niej pismo, a także czy informacja przekazana przez podmiot leczniczy, na którą powołuje się PPIS, tj. o rzekomym niewykonaniu obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym została przez organ w jakikolwiek sposób zweryfikowana, czy też organ przyjął tę informację bez żadnej weryfikacji. Również zwrócenie się przez skarżącą o wskazanie jakie postępowanie i na jakiej podstawie faktycznej oraz prawnej jest w stosunku do jej osoby przez PPIS prowadzone nie może zostać uznane za wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego intencją skarżącej było powstrzymanie organu przed ewentualnymi dalszymi działaniami w celu realizacji obowiązku szczepień, a także zakwestionowanie dotychczas podjętych czynności. Treść pisma z 24 września 2025 r. jednoznacznie na to wskazuje. Skoro tak, to organ prawidłowo ocenił wniesione do niego pismo i uznał, że nie stanowi ono wniosku w trybie dostępu do informacji publicznej i w prawidłowy sposób udzielił na nie wyczerpującej odpowiedzi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze względu na sposób określenia przez skarżącą w piśmie z 24 września 2024 r. przedmiotu żądania należy stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie nie mamy do czynienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

Mając na uwadze, iż zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.