Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia P. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 947/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2018 r., nr SKO.4120.6.2018 w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 947/18 oddalił skargę Stowarzyszenia P. w L. (dalej: Stowarzyszenie, skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: SKO, Kolegium) z 30 sierpnia 2018 r. w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Marszałek Województwa Mazowieckiego (dalej: MWM) w związku z toczącym się postępowaniem z wniosku firmy F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka, uczestnik) w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...], pismem z 26 czerwca 2018r. wystąpił do Marszałka Województwa Łódzkiego (dalej: MWŁ) o uzgodnienie wydania zezwolenia - w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r. poz. 2200 z późn. zm.; dalej: k.p.a.). Marszałek Województwa Łódzkiego postanowieniem z 29 czerwca 2018 r. uzgodnił wydanie ww. zezwolenia, a postanowienie to zostało doręczone MWM i spółce.

Mimo niedoręczenia ww. postanowienia Stowarzyszeniu, w dniu 11 lipca 2018r. skierowało ono zażalenie na to rozstrzygnięcie do SKO w prawidłowym trybie i terminie. Stowarzyszenie bowiem zostało dopuszczone przez MWM do udziału w postępowaniu postanowieniem z 27 czerwca 2018 r., a postanowienie MWŁ zostało doręczone spółce 5 lipca 2018 r. i w ocenie SKO należało przyjąć, że w tej dacie doręczono także Stowarzyszeniu zaskarżone postanowienie.

Kolegium ww. postanowieniem z 30 sierpnia 2018 r., po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszenia utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Podstawę prawną postanowienia stanowił m.in. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 106 k.p.a., art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2017r., poz. 2200 z późn. zm.; dalej: u.t.d.).

Kolegium odwołując się do art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) u.t.d. podało, że organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie udzielenia zezwolenia jest MWM, a wobec faktu, że planowany przebieg linii komunikacyjnej wykracza poza obszar co najmniej jednego województwa (przebiegając w tym zakresie również przez województwo [...]), organem właściwym do zajęcia stanowiska jest także MWŁ i uzgodnienie to ma charakter wiążący dla organu wydającego zezwolenie. Uzgodnienie to stanowi o możliwości wypowiedzenia się przez organ uzgadniający jedynie na temat tych okoliczności, które są istotne dla udzielenia zezwolenia dla danej linii komunikacyjnej w części obejmującej obszar jednostki samorządu terytorialnego, dla którego organ ten jest miejscowo właściwy. Zauważyło, że spółka wystąpiła o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...], wskazując 10 przystanków (z tego tylko jeden na terenie województwa [...]), umiejscowionych w [...] oraz [...].

Kolegium, podając, że w ramach uzgodnienia, o którym mowa w art. 106 k.p.a. MWŁ może wypowiedzieć się wyłącznie w zakresie obejmującym obszar województwa [...] i przyjmując, że linia komunikacyjna to połączenie komunikacyjne między przystankami wskazanymi w rozkładzie jazdy (w rozpoznawanej sprawie na terenie województwa [...] jest wyłącznie jeden przystanek), uznało zaskarżone postanowienie za zasadne. Natomiast za chybione uznało stanowisko Stowarzyszenia oparte na art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., regulującym negatywną przesłankę udzielenia zezwolenia (a więc i uzgodnienia jego udzielenia), że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Dlatego za nieuzasadnione SKO uznało zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 w związku z art. 106 § 5 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego.

Stowarzyszenie zakwestionowało postanowienie SKO i wystąpiło ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA). Sąd ten uznał skargę za bezzasadną i oddalił ją na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.).

Sąd I instancji podzielił stanowisko SKO, że zażalenie na postanowienie MWŁ zostało przez Stowarzyszenie wniesione z zachowaniem 7-dniowego terminu.

Oceniając zaskarżone postanowienia SKO i MWŁ podkreślił, że główne postępowanie o wydanie zezwolenia toczy się przed MWM, a Marszałek Województwa Łódzkiego był tylko organem wypowiadającym się w ramach uzgodnienia, w trybie

art. 106 k.p.a., w zakresie, w jakim planowana linia komunikacyjna przebiega przez obszar jego właściwości (na obszarze województwa [...] ma znajdować się tylko jeden przystanek: [...]).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił

art. 18 ust. 1 pkt 1 lit g) u.t.d., który ma przede wszystkim charakter kompetencyjny i określa organy właściwe do wydawania zezwoleń. Uzgodnienie, o którym mowa

w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit d¹-g) u.t.d. stanowi o możliwości wypowiedzenia się przez organ uzgadniający na temat tych okoliczności, które są istotne dla udzielenia zezwolenia na danej linii komunikacyjnej w części obejmującej obszar jednostki samorządu terytorialnego, dla którego organ ten jest miejscowo właściwy. Organ wydający zezwolenie obowiązany jest uwzględnić stanowisko organu uzgadniającego przy rozstrzyganiu wniosku strony. Ponadto konieczność zajęcia stanowiska przez organ współdziałający stanowi wymóg formalny wydania prawidłowej decyzji przez organ uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy.

Zdaniem WSA, kompetencje organu uzgadniającego odnoszą się wyłącznie do istotnych okoliczności, które dotyczą planowanej linii komunikacyjnej. Przedmiotem uzgodnienia może być wyłącznie planowany przebieg linii komunikacyjnej. Nie ma natomiast podstaw do twierdzenia, że przy takim uzgodnieniu należy analizować sytuację rynkową i ewentualne konsekwencje uruchomienia nowej linii na określonej trasie, a także inne przesłanki należące do sfery rozważań organu wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Oznacza to, według WSA, że przedmiotem uzgodnienia w zakresie właściwości danej jednostki samorządu terytorialnego, w tym wypadku województwa [...], jest w szczególności planowana trasa przejazdu, miejsce, w którym planuje się przystanki, czasy przejazdu i przyjazdu na przystanek. Sąd nie podzielił odmiennego poglądu prezentowanego w orzecznictwie, że organ uzgadniający staje się organem uprawnionym i zobowiązanym do oceny, czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 u.t.d. w świetle warunków, na jakich wnioskodawca domaga się wydania zezwolenia. Uważał, że adresatem art. 22a ust. 1 u.t.d., nakładającego obowiązek rozważenia, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych jest wyłącznie organ wydający zezwolenie. Zatem tylko MWM może dokonać analiz rynkowych i ocenić wpływ planowanej linii pod kątem, czy nie będzie ona stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych, jako posiadający informacje o całym przebiegu linii komunikacyjnej i jej wpływie na inne linie.

Sąd I instancji odwołał się także do art. 106 § 3 k.p.a. nakładającego na organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska (w tej sprawie o uzgodnienie wydania zezwolenia), obowiązek niezwłocznego jego przedstawienia, nie później niż w terminie dwóch tygodni. Tak określony przez ustawodawcę termin na wydanie postanowienia wskazywać ma, że postępowanie poprzedzające wydanie postanowienia uzgadniającego wydanie zezwolenia dotyczy ściśle tylko tych aspektów, które wskazane są jako zadania organu opiniującego i nie może być rozbudowywane, nawet z odwołaniem się do art. 106 § 4 k.p.a., gdyż postępowanie wyjaśniające przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy i wyjątkowy.

Zatem zarzut Stowarzyszenia naruszenia art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g)

i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a ) u.t.d. przez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych WSA uznał za nieuzasadniony. Przedmiotem uzgodnienia bowiem ma być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, a nie aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem takiej linii.

Dlatego też WSA uznał za niezasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 7 i art. 77 k.p.a. dotyczący niewyjaśnienia wszystkich okoliczności w tym zakresie.

Sąd I instancji nie zgodził się z tymi wnioskami SKO o zasadności postanowienia MWŁ uznającymi, że skoro linia komunikacyjna, zgodnie z art. 4 pkt 8 u.t.d. to połączenie komunikacyjne na określonej drodze między przystankami wskazanymi w rozkładzie jazdy, a w rozpoznawanej sprawie na terenie województwa [...] planowany jest tylko jeden przystanek, to brak jest linii komunikacyjnej, co do której organ powinien rozważać, czy jej utworzenie stanowić będzie zagrożenie dla linii już istniejących. Stwierdził, że przecież przez obszar województwa ma przebiegać linia komunikacyjna w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.t.d. obejmująca obszar kilku województw i nawet jeżeli na obszarze jednego z województw jest tylko jeden przystanek, albo nawet nie ma żadnego przystanku, nie oznacza to, że przez ten obszar nie przebiega linia komunikacyjna. Planowany przebieg takiej linii komunikacyjnej także podlega uzgodnieniu. Błędne stanowiska SKO nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia sądu.

Sąd I instancji także zaznaczył, że ani w zażaleniu, ani w skardze Stowarzyszenie nie powołało się na żadną konkretną okoliczność, która powinna być przedmiotem oceny organów w niniejszej sprawie. Wszystkie zarzuty miały charakter ogólny i teoretyczny.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) Stowarzyszenie zakwestionowało powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczyło, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 4 i 5 k.p.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) polegające na tym, że WSA badając legalność zaskarżonego postanowienia oddalił skargę, zaakceptował ustalony stan faktyczny sprawy i nie uwzględnił, że organ II instancji błędnie ustalił stan faktyczny, gdyż organy obu instancji nie przeprowadziły w niezbędnym zakresie postępowania dowodowego, w szczególności nie dokonano sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych,

-opisane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem Sąd I instancji nie naruszył powyższych przepisów postępowania, to musiałby uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, gdyż organy nie zbadały istoty sprawy i nie dokonał czynności niezbędnych do wyjaśnienia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, a w rezultacie Sąd wydałby rozstrzygnięcie o uchyleniu postanowienia, a nie o oddaleniu skargi;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotem badania organu wydającego postanowienie uzgodnieniowe, jak w niniejszej sprawie, ma być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, a nie aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem takiej linii, podczas gdy przedmiotem uzgodnienia powinny być te zagadnienia, które są rozważane na etapie wydawania zezwolenia, a jednocześnie związane są wprost z właściwością miejscową marszałka dokonującego uzgodnienia i tym samym organ wydający postanowienie uzgodnieniowe powinien był zbadać, czy w sprawie nie występują okoliczności uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 u.t.d., a w szczególności czy projektowana linia komunikacyjna będzie stanowiła zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, czy ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych, a także w jaki sposób rozkład jazdy, przebieg trasy, liczba przystanków i odległość między nimi wpłyną na aktualny stan transportu w danym regionie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie przedstawiło argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o wyznaczenie rozprawy celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 15 czerwca 2022 r. na mocy art. 15zzs4 ust. 3 (Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów) w zw. z ust. 1

(W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021r. poz. 2095 z późn. zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w dniu 30 sierpnia 2022r., o czym zawiadomiono strony. Żadna ze stron, prawidłowo zawiadomiona, nie zgłaszała, aby nie wystąpiły przesłanki, które zadecydowały o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również podstaw do odrzucenia skargi oraz umorzenia postępowania przed Sądem I instancji, co obligowałoby do wydanie postanowienia w trybie art. 189 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, a więc zarzuty w niej formułowane powinny kierowane do tego sądu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej sprawia, że zakres kontroli instancyjnej jest wyznaczany przez samego autora skargi kasacyjnej przez zgłoszone zarzuty, które zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. mogą być oparte na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach podniesionych zarzutów kasacyjnych.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania. W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Jednakże sposób sformułowania zarzutów, w ocenie składu orzekającego, powoduje konieczność odniesienia się w pierwszej kolejności do podniesionych przez Stowarzyszenie, jako naruszonych, przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt II. petitum skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie z uwagi na planowany przebieg linii komunikacyjnej przez województwo [...], bez względu na to, że tylko jeden przystanek został zlokalizowany na terenie tego województwa, ale z uwagi na treść art. 4 pkt 8 u.t.d. (linia komunikacyjna to połączenie komunikacyjne na określonej drodze między przystankami wskazanymi w rozkładzie jazdy, po której odbywają się regularne przewozy osób) rozpoznanie wniosku o zmianę zezwolenia wymagało uzgodnienia z Marszałkiem Województwa Łódzkiego. Nie budziła ta kwestia wątpliwości WSA, mimo niespójności argumentacji Kolegium, które z opisanego faktu wywodziło brak podstaw do badania okoliczności powołanych w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., opierając się na wyroku WSA w Lublinie z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1695/15, którego stanowisko, także w tym zakresie zostało zakwestionowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 299/17 (opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak słusznie zauważył WSA w skarżonym orzeczeniu problem ten nie miał wpływu na wynik sprawy.

Nie budziło wątpliwości, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 18 ust. 1 pkt 1 lit g) u.t.d., zgodnie z którym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar, co najmniej jednego województwa. W kontekście argumentacji autora skargi kasacyjnej, kwestią wymagającą rozstrzygnięcia pozostawał zakres kompetencji Marszałka Województwa Łódzkiego, jako organu uzgadniającego. Zagadnienie to ma doniosłe znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, gdyż organ uzgadniający może działać wyłącznie w zakresie własnych uprawnień i nie może zastępować organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji i merytorycznego rozstrzygania sprawy. Ponadto zakres uprawnień MWŁ decydował o zakresie ustaleń faktycznych tego organu (por. art. 106 § 4 k.p.a. pozwalający w razie potrzeby na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ uzgadniający).

Treść przepisu art. 18 ust. 1 u.t.d. wskazuje, że ma on przede wszystkim charakter kompetencyjny i określa organy właściwe do wydawania zezwoleń. Uzgodnienie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit d-g u.t.d. stanowi o możliwości wypowiedzenia się przez organ uzgadniający na temat tych okoliczności, które są istotne dla udzielenia zezwolenia na danej linii komunikacyjnej w części obejmującej obszar jednostki samorządu terytorialnego, dla którego organ ten jest miejscowo właściwy. Organ wydający zezwolenie obowiązany jest uwzględnić stanowisko organu uzgadniającego przy rozstrzyganiu wniosku strony.

To, że wymagane uzgodnienie w zakresie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej ma dla organu wydającego zezwolenie charakter wiążący wynika wprost z redakcji przepisu art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d1) - g) u.t.d., który określa, że wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia właściwego organu wydanego "w uzgodnieniu" z odpowiednimi organami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. A więc nie chodzi tylko o uzyskanie niewiążącej organ opinii, ale o wiążące uzgodnienie przebiegu linii komunikacyjnej przez obszar konkretnego województwa.

Obowiązek współdziałania organów, który wynika z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit g) u.t.d. oznacza, że konieczność zajęcia stanowiska przez MWŁ, jako organu współdziałającego stanowi wymóg formalny wydania prawidłowej decyzji przez organ uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy, tj. Marszałka Województwa Mazowieckiego. Obowiązek współdziałania wpływa na zakres uprawnień organów współdziałających w ten sposób, że organ współdziałający, nie będąc właściwym do wydania decyzji w sprawie, ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem, a organ posiadający kompetencje do załatwienia sprawy, co do istoty (zmianę lub odmowy zmiany zezwolenia), nie może wszystkich okoliczności sprawy oceniać samodzielnie.

Wskazać należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 106 k.p.a. organ wyraża samodzielne stanowisko, a wydane postanowienie podlega zaskarżeniu w toku instancji i służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Postanowienie akcesoryjne wydane w trybie art. 106 k.p.a. nie może być wzruszone "przy okazji" rozpoznawania sprawy głównej, gdyż objęcie kontrolą, w ramach badania sprawy głównej, postanowień akcesoryjnych nie jest badaniem sprawy "w głąb", tylko poszerzeniem granic sprawy "w bok" i objęciem jej granicami postanowień (por. wyroki NSA z dnia 28 października 2008 r. II GSK 402/08, z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06; Lex nr 340121).

Skoro organ podejmujący rozstrzygnięcie w sprawie głównej nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., to zbadanie zakresu kompetencji organu uzgadniającego jest zagadnieniem kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Dokonując ustalenia zakresu kompetencji MWŁ w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej na obszarze województwa [...], NSA uznał, że przedmiotem uzgodnienia dokonywanego na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d)-g) u.t.d. nie mogą być kwestie dotyczące sytuacji rynkowej i ewentualne konsekwencje uruchomienia nowej linii na określonej trasie, a także inne przesłanki należące do sfery rozważań organu wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym (por. R. Stachowska, Komentarz do art. 18 [w:] Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, Wydanie III i powołany tam wyrok WSA w Poznaniu z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt

IV SA/Po 1439/04, Sam. Teryt. 2007, nr 4 s.72, wyroki NSA z: 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 299/17; 5 grudnia 2019r., sygn. akt II GSK 2309/17; 5 lipca 2022 r. sygn. akt II GSK 560/19; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym organ uzgadniający nie staje się organem uprawnionym i zobowiązanym do oceny, czy zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę udzielenia zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 u.t.d. (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw , druk sejmowy IV.1044,w którym zawarto: "Natomiast art. 22a zawiera wytyczne dla organu odnośnie możliwości odmowy udzielenia lub zmiany zezwolenia.").

Zgodnie art. 22a ust. 1 u.t.d. organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d., a więc wydające zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych:

1) odmawiają udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji;

2) mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:

a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te obsługiwane są tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników,

b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych,

d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

Treść cytowanego przepisu wskazuje, że adresatem powyższej regulacji, który ma obowiązek rozważenia, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, jest wyłącznie organ wydający zezwolenie, nie zaś organ uzgadniający przebieg planowanej linii komunikacyjnej przez obszar swojej właściwości. To organ wydający zezwolenie, którym jest w rozpoznawanej sprawie MWM, ma dokonać analiz rynkowych i ocenić wpływ planowanej linii pod kątem, czy nie będzie ona stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych. Nie ma natomiast żadnych podstaw, aby takiej analizy wymagać od organu wydającego uzgodnienie, tym bardziej, że analiza dotyczyć miałby tylko pewnego odcinka trasy, co może uniemożliwić lub przynajmniej utrudniać prawidłową ocenę i wyciąganie logicznych wniosków.

W ocenie NSA nie można zaaprobować poglądu, że organ załatwiający sprawę główną, czyli kwestię zezwolenia oraz organ współdziałający mają taki sam zakres uprawnień i zadań. Gdyby organ uzgadniający przejmował w pełnym zakresie kompetencje organu uprawnionego do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (zatem w przedmiocie zmiany zezwolenia) w istocie doszłoby do "współdecydowania", tymczasem art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d. jednoznacznie wskazuje jedynie na "współdziałanie" wymienionych w nim organów. Jest to szczególna forma współdziałania, w której rozstrzygnięcie sprawy głównej przez właściwy organ administracji publicznej jest uzależnione od rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej (incydentalnej w odniesieniu do sprawy głównej) przez inny organ, przy czym zależność ta polega na tym, że decyzja rozstrzygająca sprawę główną ma charakter decyzji związanej decyzją incydentalną w tym sensie, że ta ostatnia przesądza treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji głównej (por. wyrok NSA o sygn. akt II GSK 299/17, czy cytowany przez Stowarzyszenie wyrok NSA z 20 stycznia 2010r., sygn. akt II GSK 351/09).

Stwierdzić, zatem należy, że w toku postępowania uzgodnieniowego jego przedmiotem może być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, natomiast sprawdzenie, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych bądź wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych, należy do kompetencji organu rozstrzygającego wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów, bo to ten organ bada aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem linii komunikacyjnej.

W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, nie można się zgodzić z zarzutem zawartym w pkt II. petitum skargi kasacyjnej.

W konsekwencji za niezasadny uznać należy zrzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie w sposób należyty postępowania dowodowego, co do zbadania niewystępowania przesłanki z art. 22a ust.1 pkt 2 lit. a) i b) u.t.d. Nie można, bowiem skutecznie podnosić zarzutu niewyjaśnienia zaistnienia przesłanek z art. 22a ust.1 pkt 2 lit. a) i b) u.t.d., skoro organ uzgadniający-tutaj Marszałek Województwa Łódzkiego - nie był do tego uprawniony ani zobowiązany.

Ponadto nie doszło do naruszenia art. 107 § 4 i § 5 k.p.a., gdyż przepis art. 107 § 5 k.p.a. w ogóle nie był stosowany przez organy obu instancji. Z kolei art. 107 § 4 k.p.a. zastosował tylko MWŁ, uznając, że mógł odstąpić od uzasadnienia postanowienia uzgadniającego, skoro uwzględniało w całości żądanie strony, gdyż z akt nie wynika, aby wówczas organ już wiedział o dopuszczeniu Stowarzyszenia przez MWM do udziału w postępowaniu. Natomiast postanowienie Kolegium zawierało uzasadnienie, którego konstrukcja nie była podważana.

Z przedstawionych wyżej przyczyn zaskarżony wyrok nie narusza podanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.