Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] Polska z siedzibą w W. na bezczynność Polskiej [...] S.A. z siedzibą w R. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Polską [...] S.A. z siedzibą w R. do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] Polska z siedzibą w W. z dnia [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność Polskiej [...] S.A. z siedzibą w R. w rozpatrzeniu ww. wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Polskiej [...] S.A. z siedzibą w R. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] Polska z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z [...] lutego 2019 r. Stowarzyszenie [...] Polska z siedzibą w W. (dalej: "skarżący"), na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wniosło skargę na bezczynność Polskiej [...] S.A. z siedzibą w R. (dalej także jako "Spółka"), w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] grudnia 2018 r.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa tj.:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP zapewniającego prawo do uzyskiwania informacji

o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa poprzez jego nieuzasadnione ograniczenie;

- art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim zobowiązuje organ do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia jego złożenia, poprzez brak udzielenia odpowiedzi na wniosek.

Autor skargi wniósł o zobowiązanie Spółki do rozpatrzenia ww. wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy. Wyjaśnił, że skierował do Spółki wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. informacji o łącznie wypłaconych nagrodach w Spółce w poszczególnych latach: 2017 i 2018;

2. informacji o nagrodach wypłaconych w 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienie przyznania nagrody;

3. informacji o łącznie wypłaconych premiach w Spółce w poszczególnych latach: 2017 i 2018;

4. informacji o premiach wypłaconych w 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienie przyznania nagrody.

Skarżący wskazał, że w odpowiedzi na ww. wniosek, Spółka pismem z [...] grudnia 2018 r., powołując się na przepisy dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa,

w szczególności ustawę z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2018 r. poz. 419) i u.d.i.p. oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego

i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych

w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE, stwierdziła, że wnioskowanych informacji nie może udostępnić. Jednocześnie nie wydała w przedmiotowej sprawie żadnej decyzji i tym samym pozostaje w bezczynności. Spółka powołała się na istnienie dwóch przesłanek uniemożliwiających udostępnienie informacji, tj.: tajemnicy przedsiębiorcy i brzmienie przepisów RODO.

Skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że w takiej sytuacji podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej wydaje decyzję odmowną, wskazując jako podstawę prawną właściwe przepisy u.d.i.p. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie, Spółka nie wydała merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Powołanie się na przesłankę tajemnicy przedsiębiorstwa powinno się wiązać z wydaniem decyzji odmownej. Jednocześnie autor skargi zauważył, że Spółka w żaden sposób nie poparła swojego twierdzenia, iż łączna wysokość przyznanych w latach 2017-2018 premii i nagród oraz lista pracowników, którym premie i nagrody przyznano w 2018 r. wraz z uzasadnieniem tego przyznania ma walor tajemnicy przedsiębiorcy. W opinii skarżącego nie ma charakteru tajemnicy przedsiębiorcy informacja o nagrodach i premiach przyznawanych w spółkach powiązanych kapitałowo ze Skarbem Państwa.

Skarżący podniósł, że Spółka korzystająca z publicznych funduszy jest zobowiązana do zapewnienia jawności i transparentności wykorzystywania tych środków, tym samym nie może powoływać się na poufny charakter danych dających wgląd w sposób, w jaki tymi środkami rozporządza. Ze względu na przywołane okoliczności skarżący stwierdził, że Spółka w żaden sposób nie wykazała słuszności powołania się na przesłankę tajemnicę przedsiębiorcy wskazaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tym samym bezzasadnie ograniczyła prawo dostępu do informacji publicznej na podstawie wskazanego artykułu.

Skarżący zauważył nadto, że przepisy RODO nie ingerują w przepisy u.d.i.p.

i nie wprowadzają przesłanek ograniczających dostęp do informacji publicznej

w porządku prawnym państwa członkowskiego. Takich ograniczeń nie zawiera również obowiązująca ustawa o ochronie danych osobowych.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi. Wyjaśniła m.in., że nie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej w trybie u.d.i.p., ponieważ Spółka nie jest władzą publiczną, ani nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne. Wskazała jednocześnie, że ustawowe pojęcie "wykonywania zadań publicznych" jest przedmiotem bogatego orzecznictwa. Zgodnie z wyrokami sądów, zadaniami publicznymi są zadania mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli. Podaje się w orzecznictwie takie przykłady, jak wykonywanie funkcji operatora elektroenergetycznego systemu dystrybucyjnego, czy budowa, utrzymanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń transportu publicznego, łączności publicznej i sygnalizacji. Zadania publiczne określa się jako te, które służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i realizują interes społeczny (wyrok NSA z 24 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2080/14). Zadania publiczne

w sumie cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu (wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 830/13). Zważywszy na prezentowany

w orzecznictwie pogląd, że zadania publiczne charakteryzują się powszechnością

i szeroką użytecznością społeczną, należy dojść do wniosku, że Spółka nie wykonuje zadań publicznych w rozumieniu u.d.i.p. Zatem Spółka, wedle zaprezentowanego orzecznictwa, nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Spółka zauważyła nadto, że niezależnie, iż występują rozbieżności prawne czy jest zobowiązana podmiotowo do udostępnienia informacji w trybie u.d.i.p., to informacje, o które wystąpił skarżący stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i są chronione przed nieuprawnionym dostępem osób trzecich. Podanie powyższych informacji skarżącemu, w tym podanie imienia i nazwiska pracownika wraz ze wskazaniem kwoty nagrody lub premii oraz uzasadnienie ich przyznania podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na prywatność osoby fizycznej. W związku z powyższym, po stronie Spółki wystąpiło przedmiotowe wyłączenie z obowiązku udostępnienia informacji (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).

Z ostrożności procesowej Spółka zwróciła uwagę, że skarga na bezczynność jest bezprzedmiotowa, gdyż Spółka w terminie i w sposób szczegółowy udzieliła odpowiedzi skarżącemu w postaci odmowy udostępnienia informacji publicznej. Rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło zgodnie z art. 16 i art. 17 u.d.i.p. z zastrzeżeniem, że nie mogło nastąpić w formie decyzji administracyjnej, gdyż Spółka nie ma podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność

w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania

w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz

z powołanym orzecznictwem).

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na bezczynność czy przewlekłość jest zatem art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1 ww. przepisu) albo zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających

z przepisów prawa (pkt 2 ww. przepisu). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Odnosząc powyższe uregulowania do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że wniesiona skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest ocena, czy Spółka pozostawała w bezczynności w związku z wnioskiem skarżącego z [...] grudnia 2018 r. (data wpływu do organu [...] grudnia 2018 r.) o udostępnienie informacji publicznych.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy

w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Na gruncie niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wymaga ustalenia, czy Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Należy zauważyć, że jak wskazano w literaturze, do ustalenia, czy określony podmiot może być zobowiązany do udzielenia informacji na podstawie u.d.i.p., konieczne jest zbadanie, po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, a po drugie, czy w ramach wykonywania powierzonych mu zadań publicznych może wytwarzać lub pozyskiwać informację publiczną (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Warszawa 2012, s. 63).

W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne,

w szczególności (pkt 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Uwagę zwraca objęcie unormowaniem ustawy podmiotów nie będących organami władzy (jak m.in. przewoźnik działający w formie prywatnej spółki), a "jedynie" wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym. Przy czym na podkreślenie zasługuje alternatywne ujęcie kryterium kwalifikującego podmiot jako adresata ustawy, tj. wskazujące na przedmiot działania podmiotu, który to przedmiot ma się mieścić w materii zadań publicznych lub na dysponowanie przez ten podmiot majątkiem publicznym. Warto jednak dodać, że akceptowane tu orzecznictwo sądowoadministracyjne zmierza do uchwycenia "dysponowania majątkiem publicznym" w zakresie wykonywania określonego "zadania władzy publicznej" (zgodnie z "preambułą" do art. 4 ust. 1 u.d.i.p.; zob. M. Bernaczyk, "Pojęcie podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej", [w:] Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej. Oficyna 2008, Lex/el.).

Należy również zaznaczyć, że wykonywanie zadań publicznych nie musi też być oparte na zasadzie władztwa administracyjnego. Współcześnie występuje tendencja do powierzania zadań publicznych - zadań administracyjnych podmiotom prawa prywatnego, określana jako zjawisko tzw. "prywatyzacji" zadań publicznych. Przy czym, wykonywanie tych zadań przybiera formy typowe dla prawa prywatnego, tak organizacyjne, jak i co do stosowanych środków, czyli, co do zasady, niewładczych (zob. m. in. S. Biernat, "Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna", PWN. Warszawa-Kraków 1994).

W kontrolowanej sprawie adresatem wniosku jest Polska [...] S.A. z siedzibą w R.. Spółka ta jest przedsiębiorstwem utworzonym przez Skarb Państwa w 2013 r. na skutek konsolidacji państwowego przemysłu obronnego. W skład Spółki wchodzą m.in. główne państwowe przedsiębiorstwa z branży zbrojeniowej, stoczniowej, nieruchomości i nowych technologii. Akcjonariat Spółki obejmuje Ministerstwo Skarbu Państwa - 40,10%, [...] S.A. - 28,92%, [...] Sp. z o.o. 30,98%. Polska [...] S.A. z siedzibą w R. nie jest zwykłą spółką prawa handlowego, lecz spółką o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa w dziedzinie obronności. Jak wynika z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego nr [...] Spółka prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "Obrona narodowa", a zatem działalność na potrzeby bezpieczeństwa i obronności państwa co - w ocenie Sądu - wypełnia znamiona szerszego pojęcia "wykonywania zadań publicznych", o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

W związku z powyższym należy zatem uznać, że Spółka jest innym niż władze publiczne podmiotem wykonującym zadania publiczne zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Zważywszy zaś na fakt wykonywania przez Spółkę zadań publicznych nie jest istotne zarówno, czy Spółka dysponuje majątkiem publicznym, jak również to, czy Skarb Państwa w dacie złożenia wniosku przez skarżącego o dostęp do informacji publicznej miał w Spółce pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. określa bowiem, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wystarczy zatem, że dany podmiot wykonuje zadania publiczne, by uznać, że zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznych. Taka sytuacja zachodzi

w niniejszej sprawie.

W świetle powyższego, obowiązkiem Spółki było rozpoznanie wniosku skarżącego z [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznych we wskazanym w nim zakresie.

Na podstawie art. 13 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2).

Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie

z rozwiązaniami przyjętymi w u.d.i.p., następuje w formie czynności materialno – technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, zaś w razie odmowy udzielenia informacji publicznej - w formie decyzji.

Zauważyć należy, że do dnia wyrokowania Spółka jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie udzieliła odpowiedzi zgodnie z żądaniem skarżącego. Dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd w punkcie pierwszym wyroku zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 7 grudnia 2018 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz

z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności.

Rolą Spółki, która jest podmiotem zobowiązanym do rozpoznania wniosku skarżącego będzie w pierwszej kolejności rozważenie, czy wszystkie żądane przez skarżącego informacje stanowią informacje publiczne w rozumieniu u.d.i.p.

Prawo do informacji publicznej podlega bowiem m.in. ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.). Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują

z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p.).

W sytuacji zaś gdy Spółka stwierdzi, że udzielenie żądanej informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.), a także ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), powinna wydać stosowną decyzję w sprawie.

Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność Spółki nie miała miejsca

z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stanowisko Spółki wyrażone w piśmie z 13 grudnia 2018 r. w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej było bowiem wynikiem niewłaściwej interpretacji przepisów u.d.i.p.

Mając na względzie powyżej przedstawione poglądy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.