Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 10/19 w sprawie ze skargi S. w W. na bezczynność P. S.A. w R. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 9 maja 2019 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 10/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. z siedzibą w W. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w R. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej: 1. zobowiązał P. S.A. z siedzibą w R. do rozpatrzenia wniosku S. z siedzibą w W. z dnia 7 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdził, że bezczynność P. S.A. z siedzibą w R. w rozpatrzeniu ww. wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził od P. S.A. z siedzibą w R. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 22 lutego 2019 r. S. z siedzibą w W. wniosło skargę na bezczynność P. S.A. z siedzibą w R. w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 7 grudnia 2018 r. W uzasadnieniu Stowarzyszenie wskazało, że skierowało do Spółki wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. informacji o łącznie wypłaconych nagrodach w spółce w poszczególnych latach: 2017 i 2018;

2. informacji o nagrodach wypłaconych w 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienie przyznania nagrody;

3. informacji o łącznie wypłaconych premiach w spółce w poszczególnych latach: 2017 i 2018;

4. informacji o premiach wypłaconych w 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienie przyznania nagrody.

Strona skarżąca wskazała, że w odpowiedzi na ww. wniosek spółka, pismem z 13 grudnia 2018 r., powołując się na przepisy dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa, w szczególności ustawę z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2018 r. poz. 419; zwanej dalej "u.z.n.k.") i ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; zwanej dalej: "u.d.i.p.") oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (zwanym dalej "RODO"), stwierdziła, że wnioskowanych informacji nie może udostępnić. Jednocześnie nie wydała w przedmiotowej sprawie żadnej decyzji i tym samym pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o oddalenie skargi. Wyjaśniła m.in., że nie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej w trybie u.d.i.p., ponieważ nie jest władzą publiczną, ani nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest ocena, czy spółka pozostawała w bezczynności w związku z wnioskiem skarżącego z 7 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznych. Ustalił, że adresatem wniosku jest P. S.A. z siedzibą w R.. Spółka ta jest przedsiębiorstwem utworzonym przez Skarb Państwa w 2013 r. na skutek konsolidacji państwowego przemysłu obronnego - nie jest zwykłą spółką prawa handlowego, lecz spółką o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa w dziedzinie obronności. Prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "Obrona narodowa", a zatem działalność na potrzeby bezpieczeństwa i obronności państwa co - w ocenie Sądu - wypełnia znamiona szerszego pojęcia "wykonywania zadań publicznych", o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Spółka ta jest innym niż władze publiczne podmiotem wykonującym zadania publiczne zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Zdaniem tego Sądu, zważywszy na fakt wykonywania przez spółkę zadań publicznych, nie jest istotne zarówno, czy spółka dysponuje majątkiem publicznym, jak również to, czy Skarb Państwa w dacie złożenia wniosku przez skarżącego o dostęp do informacji publicznej miał w spółce pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Obowiązkiem spółki było więc rozpoznanie wniosku skarżącego z 7 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznych we wskazanym w nim zakresie. Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w u.d.i.p., następuje w formie czynności materialno–technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, zaś w razie odmowy udzielenia informacji publicznej - w formie decyzji.

Sąd ten zwrócił uwagę, że do dnia wyrokowania spółka, jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie udzieliła odpowiedzi zgodnie z żądaniem skarżącego. Dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), Sąd zobowiązał spółkę do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 7 grudnia 2018 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Rolą spółki będzie w pierwszej kolejności rozważenie, czy wszystkie żądane przez skarżącego informacje stanowią informacje publiczne w rozumieniu u.d.i.p. Prawo do informacji publicznej podlega bowiem m.in. ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.). Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p.). W sytuacji zaś gdy spółka stwierdzi, że udzielenie żądanej informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.), a także ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), powinna wydać stosowną decyzję w sprawie.

Sąd ten stwierdził jednocześnie, że bezczynność spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stanowisko spółki wyrażone w piśmie z 13 grudnia 2018 r. w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej było bowiem wynikiem niewłaściwej interpretacji przepisów u.d.i.p.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że spółka jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej ze względu na fakt, iż spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, w sytuacji gdy na podstawie okoliczności prawnych i faktycznych nie można uznać, jakoby spółka spełniała przesłanki do uznania ją za taki podmiot;

b. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zawarte we wniosku o udzielenie informacji publicznej okoliczności i dokumenty stanowią informację publiczną, w sytuacji gdy okoliczności te w żadnym wypadku nie mogą być uznane za związane z wykonywaniem zadań publicznych;

c. naruszenie przepisów postepowania, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie było podstaw prawnych i faktycznych uzasadniających jego zastosowanie, a Sąd powinien skargę oddalić.

W uzasadnieniu spółka odniosła się do powyższych zarzutów. Wskazała, że jest spółką prawa handlowego podlegającą regułom konkurencyjnego rynku i nie wykonuje zadań publicznych, wbrew temu co wskazał Sąd pierwszej instancji. Nawet gdyby przyjąć, że spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, to żadne z okoliczności objętych wnioskiem nie wpisuje się w zakres działalności spółki, który mógłby być oceniany jako wykonywanie zadania publicznego. Niezależnie od powyższego przedmiot zapytania stowarzyszenia jest objęty tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Zarządzeniem z 5 maja 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi z 13 maja 2022 r. skarżące stowarzyszenie wniosło o rozpoznanie sprawy na rozprawie w trybie zdalnym. W piśmie z 11 maja 2022 r. organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z 28 czerwca 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ww. ustawy z 2 marca 2020 r., skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

W pierwszej kolejności rozpoznane zostaną zarzuty naruszenia prawa materialnego, gdyż są one dalej idące, a ewentualne przesądzenie ich zasadności będzie mieć bezpośredni wpływ na ocenę zarzutu naruszenia prawa procesowego.

Zarzut a) skargi kasacyjnej jest bezzasadny. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Przepis ten określa dwie grupy podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Pierwszą stanowią podmioty wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym. Drugą są zaś osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji jest częściowo błędne, gdyż jego zdaniem P. S.A. jest innym niż władze publiczne podmiotem wykonującym zadania publiczne i z tego powodu jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Argumenty podane przez Sąd pierwszej instancji za uznaniem ww. spółki za taki podmiot nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa, z których nie wynika, aby podmiot ten wykonywał zadania publiczne.

Sam fakt, że w KRS wpisano, iż P. S.A. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "Obrona narodowa", nie oznacza jeszcze wykonywania zadań publicznych z tego zakresu. Spółka nie została powołana w drodze ustawy oraz w zasadzie nie jest także adresatem zadań publicznych z tego zakresu lub innych zadań publicznych wynikających z ustaw, które nadawałyby jej szczególne uprawnienia wobec obywateli lub innych podmiotów gospodarczych, albo statuowałyby obowiązek świadczenia usług użyteczności publicznej lub wykonywania zadań publicznych. Oczywiście P. S.A. nie jest "zwykłą" spółką prawa handlowego powołaną przez podmiot prywatny w celu realizacji jego własnych celów gospodarczych. Otóż P. S.A. z siedzibą w R. powstała wskutek konsolidacji państwowego przemysłu obronnego. Jest to spółka o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa – co wynika z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 13 stycznia 2017r. w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, gdzie [...] wpisano P. S.A. z siedzibą w R.. W konsekwencji P. S.A. podlega nie tylko regulacji kodeksu spółek handlowym, ale także unormowaniom zawartym w ustawie z 16 grudnia 2016r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz., 1302).

Niemniej spółka ta należy do drugiej grupy podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, wymienionych w art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p., gdyż jest podmiotem, w którym Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Pozycja dominująca zgodnie z art. 4 pkt 10 u.o.k.k. oznacza, że przedsiębiorca posiada na rynku udział, który przekracza 40%. W rozumieniu u.d.i.p. oznacza to udział Skarbu Państwa lub innych podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w danym podmiocie przekraczający 40% akcji, udziałów itp. niezależnie, czy jest to udział bezpośredni, czy za pośrednictwem powołanych przez organy administracji rządowej lub samorządowej podmiotów (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 176/18). Zgodnie z danymi przedstawionymi przez P. S.A. na oficjalnej stronie spółki akcjonariat przedstawia się następująco: Agencja [...] S.A. – 26,90%; P. sp. z o.o. – 28,84%; Skarb Państwa – Minister Aktywów Państwowych – 44,26%. Skarb Państwa ma więc pozycję dominującą w ww. spółce w rozumieniu art. 4 pkt 10 u.o.k.k. Zatem P. S.A. jest podmiotem zobowiązanym na podstawie w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji za nieuzasadniony należało uznać zarzut a) skargi kasacyjnej, bowiem wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej P. S.A. w R. spełnia przesłanki do uznania ją za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

Bezzasadny jest zarzut b skargi kasacyjnej, w którym zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zawarte we wniosku o udzielenie informacji publicznej okoliczności i dokumenty stanowią informację publiczną, w sytuacji, gdy okoliczności te w żadnym wypadku nie mogą być uznane za związane z wykonywaniem zadań publicznych.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Z kolei zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Konstrukcja normatywna informacji publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zbudowana została bez bezpośredniego odwoływania się do treści pojęcia zadania publicznego. Ustawodawca w Konstytucji odwołał się bowiem do działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a w u.d.i.p. do pojęcia sprawy publicznej. Jest to w pełni świadoma i skądinąd racjonalna decyzja ustawodawcy. Oczywistym jest, że organy władzy publicznej, w tym w pierwszym rzędzie organy administracyjne, powołane zostały w aparacie państwa do wykonywania zadań publicznych, przybierający rozmaity charakter, wykonywanych w zróżnicowanych formach prawnych, adresowanych na zewnątrz aparatu państwa lub do jego wnętrza. Każde działanie podejmowane przez organ władzy publicznej służy wykonywaniu władzy państwa, jest realizacją zadań państwa, choć czasami nie jest bezpośrednim wykonywaniem zadania publicznego, w szczególności tych zadań, które są adresowane do obywateli (zewnętrzne zadania administracyjne). Jako przykład takiej aktywności państwa wskazać można szereg zadań określonych zbiorczo w doktrynie jako zadania z zakresu utrzymania systemu (tj. aparatu państwa), w skład których wchodzą: po pierwsze, zadania nakierowane na uzyskiwanie środków koniecznych do wykonywania zadań publicznych, takich jak pozyskiwanie środków materialnych (finansowych, rzeczowych) lub osobowych, co odbywa się w drodze działań władczych i nie władczych, w tym także przez prowadzenie działalności gospodarczej przez państwo, po drugie, zadania pomocnicze, które służą stworzeniu dla administracji zaplecza umożliwiającego im wykonywanie zadań publicznych i obejmuje zadania z zakresu spraw kadrowych, księgowo-finansowych, materialnej obsługi urzędów, utrzymania mienia, szkoleń urzędników, spraw dyscyplinarnych itp. Wszystkie te zadania, choć intuicyjnie nie są traktowane jako wykonywanie zadań publicznych, zmierzają do zapewnienia warunków realizacji "zewnętrznych" zadań publicznych. Bez wątpienia są one działalnością organów władzy publicznej oraz zaliczamy je również do spraw publicznych. Informacje o wykonywaniu zadań z zakresu uzyskiwania środków koniecznych dla funkcjonowania organów władzy publicznej oraz sprawowaniu funkcji pomocniczych, objęte są zakresem przedmiotowym art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Tym bardziej zakresem tym objęte jest uzyskiwanie informacji o wykonywaniu zadań publicznych. Nie oznacza to więc, że zakresem obowiązku udzielania informacji publicznej określonym w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. objęte jest udzielania tylko informacji o wykonywaniu zadań publicznych.

Bez względu na charakter prawny oraz bezpośredniość jej wykonywania, działalność władz publicznych warunkowana jest dysponowaniem majątkiem publicznym. Stanowi on naturalną bazę, nie tylko skuteczności, lecz także warunek sine qua non ich wykonywania. Stąd też za w pełni racjonalne uznać należy rozwinięcie zakresu przedmiotowego przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w przepisach art. 6 ust. 1 u.d.i.p. i szeroką regulację dotyczącą dostępu do informacji o majątku publicznym. Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy istotny jest przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. Mając zatem na uwadze publiczne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej, P. S.A. ma obowiązek udzielania informacji publicznej w zakresie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p., gdyż inaczej prowadziłoby to m.in. do ograniczenia możliwości kontroli przez obywateli sposobu gospodarowania majątkiem publicznym, np. w zakresie wydatkowania dochodów.

Nie budzi zatem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wniosek skarżącej dotyczy informacji publicznej. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że spółka nie rozpoznała tego wniosku w przewidziany prawem sposób. Należy jednak rozróżnić sytuacje przedmiotowego spełnienia kryteriów informacji publicznej w rozumieniu art. 61 ust.1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. od możliwości udostępnienia takiej informacji. Rozpoznanie wniosku polegać może na udostępnieniu informacji publicznej, lecz także na odmowie udostępnienia informacji publicznej, w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa m.in. w przepisach art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Musi to jednak nastąpić w drodze wydania odmownej decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Forma zwykłego pisma, zastosowana w rozpoznawanej sprawie przez skarżącą kasacyjnie nie odpowiada wymogom prawa. Powyższe pismo datowane na dzień 13 grudnia 2018 r. nie może być uznane za decyzję administracyjną, gdy nie odpowiada wymogom formalnym, o którym mowa w art. 107 § 1 k.p.a. W tej sytuacji bark jest wątpliwości, iż skarżąca kasacyjnie pozostaje w stanie bezczynności. Z tych przyczyn zarzut ten uznać należy za nieuzasadniony.

Zarzut naruszenia przepisów postepowania, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie było podstaw prawnych i faktycznych uzasadniających jego zastosowanie, a Sąd powinien skargę oddalić, jest nieuzasadniony.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, co polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12).

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga tym samym prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14; wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13; wyrok NSA z 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12).

Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania zarzutu wskazać należy, że po pierwsze, art. 149 § 1 p.p.s.a. składa się z dalszych jednostek redakcyjnych (punktów), a więc zarzut ten nie spełnia wymogu precyzyjności. Po drugie, przepis ten ma charakter blankietowy, tj. reguluje różne kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego. Art. 149 § 1 p.p.s.a. nie może więc stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi wynikać z przepisu prawa stwarzającego taką podstawę i przewidującego taką możliwość. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej również nie może się ograniczać do wskazania wyłącznie naruszenia art. 149 § 1p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. także wyrok NSA z 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14; z 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13). Z tych względów zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.