Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 18 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 18 września 2014 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 380/14 odrzucającego skargę P. L. na uchwałę Rady Gminy Jedlnia-Letnisko z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia miesięcznego Wójta postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 maja 2014 r. odrzucił skargę P. L. na uchwałę Rady Gminy Jedlnia-Letnisko z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia miesięcznego Wójta.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała dotyczy stosunku pracy pracownika samorządowego, nawiązanego na podstawie wyboru. W ocenie Sądu I instancji, o takiej kwalifikacji zaskarżonej uchwały przesądza art. 8 ust. 2 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), który stanowi, że czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności – wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały.

W ocenie Sądu I instancji, sprawy ze stosunku pracy, w tym sprawy wynagrodzenia, nie należą do spraw z zakresu administracji publicznej. Skarżący powinien więc dochodzić swoich roszczeń na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Zdaniem Sądu I instancji, powyższą interpretację potwierdza art. 43 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, który stanowi, że spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy pracy.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł P. L. reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając w całości postanowienie Sądu I instancji, skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych oraz art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że sprawa dotycząca wynagrodzenia wójta nie jest sprawą zakresu administracji publicznej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdyż wokół tej kwestii koncentrują się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, ma ustalenie, czy uchwała w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia wójta jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i w związku z tym podlega kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym"), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności przy rozpatrywaniu skargi należało zatem zbadać spełnienie warunków formalnych umożliwiających jej merytoryczne rozpoznanie, m.in. publicznoprawny charakter zaskarżonej uchwały. Tylko bowiem takie uchwały podlegają rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Uchwała w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia dla burmistrza nie jest natomiast takim aktem, dotyczy bowiem sfery prywatnoprawnej (relacji pracownik - pracodawca), a nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wójt jako pracownik samorządowy pozostaje w stosunku pracy. Odmienność jego sytuacji polega na tym, że stosunek pracy w jego przypadku nie jest nawiązywany na podstawie umowy o pracę, ale na podstawie wyboru. Wynagrodzenie otrzymuje w ramach tego stosunku pracy, nie zaś w ramach stosunku administracyjnego. O tego rodzaju kwalifikacji bezpośrednio przesądza treść art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym sprawy ze stosunku pracy w tym sprawy wynagrodzenia wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast nie należą do spraw z zakresu administracji publicznej. Prawidłowość ustalenia wysokości wynagrodzenia podlega natomiast kontroli sądu powszechnego, co jednoznacznie wynika z art. 43 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1534/12, z 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1496/13 oraz z 5 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 506/14.

Stąd też zarzuty kasacyjne podniesione w tym zakresie uznać należy za nieuzasadnione. Przede wszystkim Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uznając, że skarga podlegała odrzuceniu. Dopuszczalność sądowej kontroli uchwały w przedmiocie wynagrodzenia wójta została wyłączona na podstawie cytowanych wyżej przepisów. Na uwzględnienie nie zasługiwały zatem zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przepisy te w żadnym przypadku nie pozwalają na rozszerzenie zakresu kognicji sądów administracyjnych poza kognicję wynikającą z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 P.p.s.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.