Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Maciej Dębski po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. K. – A.-M.-P. P.H.U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 sierpnia 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1051/08 w sprawie ze skargi B. K. – A.-M.-P. P.H.U. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 r., nr [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz B. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 1051/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę B. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 29 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 383/06 uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2005 r., odmawiającą umorzenia należności pieniężnej z tytułu nałożonej na skarżącą decyzją tego ostatniego organu z dnia [...] czerwca 2005 r., kary w kwocie 8000 zł za niezainstalowanie w pojeździe przyrządu kontrolnego, wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych i wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż organy administracji nie dokonały analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów, a także nie oceniły sytuacji materialnej oraz rodzinnej skarżącej w kontekście przesłanek zawartych w § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 6, poz. 54), dalej: rozporządzenie RM z dnia 16 stycznia 2001 r.

Rozpatrując sprawę ponownie W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] marca 2007 r. odmówił skarżącej umorzenia należności pieniężnej w wysokości 8.000 zł.

W dniu [...] maja 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na fakt, iż organ I instancji nienależycie przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie.

Mając na uwadze powyższe, pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. W. Wojewódzki Inspektor Transportu wezwał skarżącą do przedstawienia dokumentów obrazujących jej sytuację materialną. W odpowiedzi, przy piśmie z dnia [...] czerwca 2007 r. strona nadesłała formularz: "zaliczka miesięczna na podatek dochodowy" na kwiecień 2007 r., dokument wskazujący na wysokość dochodu osiągniętego od stycznia do kwietnia 2007 r. oraz "zestawienie zapisów księgowych" dokonanych we wskazanym okresie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego odmówił umorzenia należności pieniężnej wskazując, iż nadesłane przez stronę dokumenty dotyczące sytuacji materialnej skarżącej nie dają podstaw do umorzenia należności.

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy wymienioną wyżej decyzję z uwagi na fakt, iż w przypadku skarżącej nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia należności pieniężnych, wymienionych w art. 42 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.), dalej: ustawa o finansach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę B. K. zauważył, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było umorzenie należności pieniężnej z tytułu kary nałożonej na stronę decyzją W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2005 r.

Sąd wyjaśnił, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 249, poz. 1832), kwestie przyznawania ulg w spłacie należności pieniężnych przypadających państwowym jednostkom organizacyjnym sektora finansów publicznych - regulowane uprzednio przez przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r., a następnie przez przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2006 r. (Dz. U. Nr 117, poz. 791) - wprowadzono do ustawy o finansach publicznych, zatem zaskarżoną decyzję prawidłowo wydano w oparciu o art. 42 ust. 1 tego aktu prawnego.

Zdaniem Sądu, okoliczność, iż działalność gospodarcza skarżącej przynosi straty nie uzasadnia przypuszczenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności, jak również zasadnie przyjęto że brak jest podstaw do stwierdzenia nieskuteczności postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza, że nie zaszły okoliczności przewidziane w art. 42 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy.

Wskazując na niemożność zastosowania w sprawie przesłanek z art. 42 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 analizowanego aktu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że z uwagi na to, iż dotyczą one odpowiednio sytuacji, w której nastąpiła śmierć dłużnika, w której dłużnikiem jest osoba prawna oraz likwidacji jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, organ orzekający zasadnie zauważył, iż skarżąca nie może się na nie powoływać z oczywistych powodów.

Sąd za bezzasadny uznał także argument wskazujący, iż sytuacja B. K. jest trudniejsza niż większości podatników, gdyż subiektywne odczucie, niepoparte stosownymi dowodami nie może stanowić podstawy uwzględnienia żądań strony skarżącej.

W konkluzji Sąd pierwszej instancji podkreślił, że art. 42 ustawy o finansach publicznych sformułowany jest na zasadzie uznania administracyjnego, którego praktyczne zastosowanie jest dopuszczalne w razie zaistnienia chociażby jednej z wymienionych w nim przesłanek prawnych. Oznacza to, że niewystąpienie takiej przesłanki, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, stanowi istotną przeszkodę do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy.

B. K. zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

W uzasadnieniu autorka skargi kasacyjnej podniosła, że nie prowadzi zarobkowo żadnych usług transportowych, zatem przedmiotowy kurs samochodem nie miał charakteru zarobkowej usługi transportowej i z tej przyczyny nie było w samochodzie zainstalowanego tachografu. Ponadto wskazała, że w okresie długotrwałego postępowania uległy zmianie przepisy dotyczące możliwości zastosowania instytucji umorzenia nałożonej kary pieniężnej i z tego względu art. 42 ustawy o finansach publicznych powinien być interpretowany na jej korzyść.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Skarga kasacyjna oparta jest na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...] dotycząca odmowy umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na B. K. karę pieniężną w wysokości 8000 zł na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z zm.), dalej: ustawa o transporcie drogowym. Przepis ten upoważnia organy uprawnione do wykonywania kontroli drogowych, wskazane w art. 89 ust. 1 tej ustawy do nakładania w drodze decyzji administracyjnych kar pieniężnych stanowiących sankcję za naruszenie przy wykonywaniu przewozów drogowych lub czynności związanych z tym przewozem przepisów prawa, o których mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Podnieść należy, że omawiana ustawa nie normuje zagadnień związanych z ewentualnym umarzaniem orzeczonych prawomocnie administracyjnych kar pieniężnych, nie zawiera odesłania w tej materii do regulacji zawartych w innych ustawach, ale też nie wyklucza zastosowania do wniosku o umorzenie kary pieniężnej unormowań zawartych w innych ustawach.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego pozostaje zatem do rozważenia kwestia, czy prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, który nie zakwestionował przyjęcia przez organy orzekające, iż podstawę materialnoprawną decyzji zaskarżonej stanowi art. 42 ustawy o finansach publicznych. Zauważyć bowiem należy, że przepis ten odnosi się do należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Jego zastosowanie wymaga zatem uprzedniego wykazania, że do należności pieniężnej budżetu państwa, nie mogą znaleźć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej.

W pierwszej kolejności należało zatem zbadać, czego nie uczynił Sąd I instancji ani organy orzekające, czy w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, gdyż wykluczenie ich zastosowania pozwalałoby dopiero na rozpatrzenie wniosku skarżącej w trybie przepisów ustawy o finansach publicznych.

W tym zakresie należy podnieść, że zgodnie z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III tej ustawy stosuje się również do opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są organy inne niż organy podatkowe, z wyjątkiem świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych oraz opłat za usługi, do których stosuje się przepisy o cenach.

W art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej zdefiniowano "niepodatkowe należności budżetowe" jako – niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Omawiana kara pieniężna wymaganiom tym odpowiada. Jest bowiem niebędącą podatkiem ani opłatą niepodatkową należnością budżetu państwa. Według postanowień art. 94 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym kary pieniężne są dochodami budżetu państwa. Stanowiąc swoistą sankcję za nieprzestrzeganie postanowień prawa publicznego, są również należnością wynikającą ze stosunków publicznoprawnych.

W świetle powyższego uznać należy zatem, że przedmiotowa kara pieniężna, jako niepodatkowa należność budżetowa, spełnia warunki określone w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, albowiem ma charakter publicznoprawny, jest wskazany organ uprawniony do jej nakładania inny niż organ podatkowy, sama zaś kara stanowi dochód budżetu państwa. Jest także oczywiste, że omawiana administracyjna kara pieniężna nie stanowi świadczenia wynikającego ze stosunków cywilnoprawnych ani opłaty za usługi, a więc zawarte w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej wyłączenie nie znajduje w sprawie zastosowania.

W tej sytuacji stwierdzić należy, iż do kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nakładanych i egzekwowanych przez organy inspekcji transportu drogowego - stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej, co jest równoznaczne z brakiem możliwości zastosowania poświęconych problematyce umorzenia należności przepisów ustawy o finansach publicznych.

W świetle powyższego, skargę kasacyjną należało uznać za opartą na usprawiedliwionych podstawach, obejmujących naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie przepisu art. 42 ustawy o finansach publicznych, który w rozpoznawanej sprawie zastosowania nie znajdował.

Biorąc powyższe pod uwagę, a także mając na względzie fakt, iż skarga kasacyjna nie zarzuca naruszenia przepisów postępowania, należało na mocy art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę uchylić także decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

Wyrok niniejszy ma ten skutek, że wniosek skarżącej o umorzenie kary pieniężnej winien być rozpatrzony przez organy administracji od początku na podstawie przepisów działu III Ordynacji podatkowej.

Zasądzając koszty postępowania za obie instancje sądowe Naczelny Sąd Administracyjny działał na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Naczelny Sad Administracyjny nie orzekał o zwrocie nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej uznając pierwszeństwo w tym zakresie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego.

-----------------------

5