Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 379/19 w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 grudnia 2018 r. nr DZP-VI-733-31/18 w przedmiocie zwolnienia z funkcji biegłego sądowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz J.Z. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 września 2019 r. po rozpoznaniu skargi J.Z. (dalej też: skarżący) na decyzję Ministra Sprawiedliwości z 13 grudnia 2019 r. w przedmiocie zwolnienia z funkcji biegłego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Warszawie z 24 października 2018 r. (sygn. akt VI SA/Wa 379/19).

Minister Sprawiedliwości złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej: "k.p.a."):

a. poprzez poczynienie ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią zebranego materiału dowodowego polegających na uznaniu, iż organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy oraz dokonał wadliwej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

b. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz dokonania wadliwej oceny materiału dowodowego i poczynienia błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, polegających na przyjęciu, że organ nie ustalił istotnych okoliczności dla rozpoznania sprawy, skreślenia biegłego z listy rzeczoznawców oraz posiadanych przez niego wiadomości specjalnych;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., w związku z § 6 ust. 1 pkt 2 w związku z § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2005 r. w sprawie biegłych sądowych (Dz. U. Nr 15, poz. 133; dalej: "rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie biegłych sądowych") poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów polegającą na uznaniu, że organ nie może dokonać oceny wiadomości specjalnych poprzez posiadanie przez biegłego stosownych certyfikatów i zaświadczeń oraz skreślenia z listy biegłych sądowych na skutek pozbawienia J.Z. certyfikatu rzeczoznawcy samochodowego;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z § 6 ust. 1 pkt 2 w związku z § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie biegłych sądowych poprzez niewzięcie pod uwagę przy załatwieniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

4. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym w zakresie w jakim skarżone orzeczenie powołuje się na naruszenie art. 7, 77, § 1, art. 80 oraz 107 § 1 k.p.a. i na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla poprawnego rozstrzygnięcia;

5. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie z jakich przyczyn odmówiono organowi prawa do oceny kwalifikacji specjalnych przez biegłego poprzez posiadanie stosownego certyfikatu instytucji zawodowej;

6. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. 107 § 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi mimo prawidłowego zastosowania przez organ administracyjny art. 107 § 3 k.p.a. poprzez należyte uzasadnienie podjętej decyzji pozwalające na prześledzenie przesłanek jakimi kierował się organ podczas wydania określonej decyzji związanych z zastosowaniem z § 6 ust. 1 pkt 2 w związku z § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie biegłych sądowych.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. § 6 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie biegłych sadowych uznając że organ nie może oprzeć swojego rozstrzygnięcia o powołane wyżej przepisy oraz nie może uznać, że fakt pozbawienia skarżącego stosownego certyfikatu rzeczoznawcy samochodowego nie może powodować jego skreślenia z listy biegłych sądowych bez ustalenia czy wiadomości specjalne, które posiada, nie mogą być nadal wykorzystywane, w szczególności w postępowaniach karnych dotyczących wypadków drogowych.

W oparciu o wyżej wskazane podstawy Minister Sprawiedliwości wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który przewiduje, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniona.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego. W takim przypadku w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Z zarzutów tych wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że decyzja Ministra Sprawiedliwości z 13 grudnia 2018 r. w przedmiocie zwolnienia z funkcji biegłego oraz poprzedzająca ją decyzja Prezesa Sądu Okręgowego w Warszawie z 24 października 2018 r. nie są zgodne z prawem. Sąd uznał, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie prawidłowo postępowania dowodowego i dokonania ustaleń w sposób całkowicie formalny i oderwany od zgromadzonego w aktach materiału dowodowego.

Rozpoczynając od oceny najdalej idącego zarzutu procesowego, tj. sformułowanego w pkt I.5. i 6. petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać, że nie jest on zasadny. Według autora skargi kasacyjnej do naruszenia tego przepisu miało dojść poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym "w zakresie w jakim skarżone orzeczenie powołuje się na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz 107 § 1 kpa" i na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla poprawnego rozstrzygnięcia oraz niewyjaśnienia z jakich przyczyn odmówiono organowi prawa do oceny kwalifikacji specjalnych biegłego poprzez posiadanie stosownego certyfikatu instytucji zawodowej. Zdaniem organu uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera także podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz opiera się na arbitralnych stwierdzeniach.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, określa on niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044).

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w postępowaniu zarówno przed Prezesem Sądu Okręgowego w Warszawie jak również przed Ministrem Sprawiedliwości. Sąd przedstawił także stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku oraz istotę zarzutów skargi. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – Sąd pierwszej instancji nie tylko wskazał podstawę prawną wyroku, ale w sposób wystarczający wyjaśnił dlaczego w rozpoznawanej sprawie uznał, że doszło do naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Pozwala to na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do przyjęcia powyższego poglądu o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Podkreślić należy, że nie można utożsamiać dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, jednak ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. To zaś, że skarżący kasacyjnie nie podziela stanowiska WSA i uważa, że uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14; te i kolejne cytowane orzeczenia publikowane na stronie internetowej CBOSA).

Z uwagi na sposób skonstruowania zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. dodać należy, że w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/13, LEX nr 1572587). Analiza treści tego zarzutu prowadzi do wniosku, że w jego ramach skarżący kasacyjnie próbuje w istocie zakwestionować prawidłowość dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny prawnej co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Skarżący kasacyjnie polemizuje zatem w ten sposób z oceną prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co w ramach tego zarzutu jest niedopuszczalne. To, że skarżący nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przystępując do rozpoznania pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie daje żadnych podstaw, aby twierdzić, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w pkt I.1a i I.1b petitum skargi kasacyjnej przepisów, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, słusznie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Warszawie z powodu naruszenia przez organy wskazanych wyżej przepisów k.p.a.

Wbrew zarzutom kasacyjnym, słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że organy obu instancji nie ustaliły stanu faktycznego w sprawie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Brak jest w sprawie wyczerpującego rozpoznania materiału dowodowego, a jego ocena została dokonana w sposób dowolny, niezgodny z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Organy przyznały, że żaden przepis rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie biegłych sądowych nie uzależnia wprost możliwości ustanowienia biegłym sądowym osoby, która nie posiada certyfikatu potwierdzającego odpowiednie kwalifikacje zawodowe, wydanego przez uprawnioną jednostkę. Wskazuje to jednoznacznie, że przy ocenie utraty przez skarżącego warunków do pełnienia funkcji biegłego sądowego należy wziąć pod uwagę całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego, a nie wyłącznie fakt utraty certyfikatu rzeczoznawcy samochodowego.

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w postępowaniu, które nie zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi przede wszystkim o kwestie posiadania przez skarżących wiadomości specjalnych, doświadczenia i innych umiejętności umożliwiają mu opracowanie opinii w sprawach rekonstrukcji wypadków drogowych w sprawach sądowych. W trakcie postępowania organy obu instancji całą swoją uwagę skoncentrowały wyłącznie na utracie przez skarżącego certyfikatu, nie wyjaśniły zaś wszystkich okoliczności rzutujących na ocenę wykonywania przez skarżącego funkcji biegłego. Organy nie uczyniły zatem zadość zasadzie prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Co się tyczy samej oceny dowodów, to w tym zakresie stwierdzić należy, że wnioski wynikające z całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego nie zostały poddane wnikliwej analizie na okoliczność utraty przez skarżącego warunków do pełnienia funkcji biegłego sądowego.

W tym miejscu odnieść należy się do zarzutu z pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej, w którym zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. 75 § 1, art. oraz art. 80 i 107 § 3 k.p.a., w zw. z § 6 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie biegłych sądowych, polegające na uznaniu, że "organ nie może dokonać oceny wiadomości specjalnych poprzez posiadanie przez biegłego stosownych certyfikatów i zaświadczeń oraz skreślenia z listy biegłych sądowych na skutek pozbawienia J.Z. certyfikatu rzeczoznawcy samochodowego".

Wbrew temu zarzutowi Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyraził takiego stanowiska, jakie zostało mu przypisane w omawianym zarzucie. Wprost przeciwnie Sąd ten przyjął, że "organy orzekające w niniejszej sprawie były uprawnione do samodzielnej oceny spełnienia przesłanek do skreślenia skarżącego z listy biegłych, a w szczególności przesłanek o charakterze ocennym." (str. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku ).

Zarzut ten należy uznać zatem za chybiony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje także podstaw do uwzględnienia kolejnego zarzutu wskazanego w pkt I.4. petitum skargi kasacyjnej. W jego ramach autor skargi kasacyjnej zarzucił niewzięcie pod uwagę przy załatwieniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co miało prowadzić do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 2 i § 12 ust 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie biegłych sądowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wprost stwierdzono, że w rozpoznawanej sprawie organ zobowiązany był w ramach uznania administracyjnego do oceny, czy ustanowienie danej osoby biegłym sądowym jest uzasadnione i celowe.

Konstrukcja omawianego zarzutu i jego uzasadnienie wskazuje na to, że skarżący kasacyjnie organ pominął ważną okoliczność, a mianowicie podstawę prawną zaskarżonej decyzji, w której przyjęto, że materialnoprawną podstawę do zwolnienia skarżącego z funkcji biegłego sądowego stanowi § 6 ust. 1 pkt 2 w związku z § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie biegłych sądowych. Zgodnie z tym przepisem prezes sądu zwalnia z funkcji biegłego sądowego, jeżeli biegły utracił warunki do pełnienia tej funkcji, a jednym z warunków ustanowienia biegłym sądowym jest – stosownie do treści § 12 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia – posiadanie teoretycznych i praktycznych wiadomości specjalnych dla danej gałęzi nauki, techniki, sztuki rzemiosła, a także innej umiejętności, dla której ma być ustanowiona.

Z treści tego przepisu wynika, że decyzje w przedmiocie zwolnienia z listy biegłych sądowych mają charakter związany. Świadczy o tym już sama kategoryczna, imperatywna forma czasownika "zwalnia". Prezes Sądu Okręgowego nie ma zatem prawnej możliwości wyboru rozstrzygnięcia w tym zakresie. Organ, wydając decyzję o zwolnieniu z listy biegłego sądowego na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie biegłych sądowych kieruje się jedynie oceną wystąpienia w sprawie przesłanek określonych w rozporządzeniu, do zastosowania którego jest zobligowany po stwierdzeniu ich istnienia. Decyzja organu w przedmiocie zwolnienia z listy biegłych wydana w oparciu o treść § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie biegłych sądowych nie należy zatem do sfery uznania administracyjnego, co oznacza, że powołany wyżej przepis prawa, będący podstawą rozstrzygnięcia, nie zezwala na żaden luz decyzyjny.

Odnosząc się do zarzutu wskazanego w pkt I.4. petitum skargi kasacyjnej oraz prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji trzeba podnieść, że wbrew sugestii strony skarżącej kasacyjnie kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja nie ma charakteru decyzji podejmowanej w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest decyzją związaną, a mianowicie decyzją, która – najogólniej rzecz ujmując – nie pozostawia organowi administracyjnemu "luzu decyzyjnego", jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa. Ustawodawca konstruując powyższą normę kompetencyjną i normę materialnoprawną nie pozostawił organowi żadnego marginesu swobody w zakresie odnoszącym się do ustalenia (wyboru) konsekwencji wiążących się z zaistnieniem sytuacji opisanych w ich hipotezie.

W świetle powyższego nie ma więc podstaw, aby za uzasadnione uznać twierdzenie autora skargi kasacyjnej o działaniu organu w rozpoznawanej sprawie w warunkach uznania administracyjnego, co w konsekwencji miałoby prowadzić do "wzięcia pod uwagę przy załatwieniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywatela".

Całkowicie niezrozumiałym jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z pierwszym powołanym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji, ani nie stosował tego przepisu, ani też nie dokonywał jego wykładni. Trudność w ocenie omawianego zarzutu potęguje również fakt, że nie zawiera on uzasadnienia. Autor skargi kasacyjnej w ogóle nie wyjaśnił, na czym konkretnie polegało naruszenia Sądu pierwszej instancji w zakresie wystąpienia w przedmiotowej sprawie podstaw do skorzystania z możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Stąd też zarzut ten nie zasługuje na akceptację, gdyż wymyka się spod kontroli instancyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego w pkt II.1. petitum skargi kasacyjnej.

Przypomnieć na wstępie należy, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej w sytuacji podnoszenia zarzutu naruszenia prawa materialnego jest wskazanie, czy do naruszenia doszło na skutek błędnej wykładni, czy też na skutek niewłaściwego zastosowania przepisu prawa, czy też łącznie na skutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu prawa. Poza tym obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest powiązanie sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego.

Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego nie powiązano ich z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego. Nie sprecyzowano zatem wyraźnie, na czym – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu – polegało naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, autor skargi kasacyjnej powinien zatem wskazać, jakie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z 31 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 925/10).

Wzorcami kontroli wyroku sądu pierwszej instancji, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Normy te należy powołać łącznie. Normy odniesienia zostały w tej sprawie pominięte.

W skardze kasacyjnej nie wskazano również, na czym polegało naruszenie prawa materialnego, nie sprecyzowano bowiem, czy skarżący kasacyjnie organ zarzucał błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa.

Wskazane wyżej błędy konstrukcyjne zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa materialnego nie uzasadniały odrzucenia skargi kasacyjnej z tego powodu, że nie spełnia ona ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. Jednakże brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Trudność kontroli instancyjnej potęguje nadto sposób sformułowania zarzutu kasacyjnego. Skarga kasacyjna zarzuca "naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie". Takie sformułowanie zarzutu kasacyjnego w istocie oznacza zgłoszenie jednej, alternatywnej formy naruszenia prawa materialnego, przy czym jej wybór jest niejednoznaczny, nie wiadomo kto ma tego dokonać i na jakich warunkach.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie wyjścia za konieczne uznał przypomnienie, na czym polegają formy naruszenia prawa materialnego oraz jak są rozumiane.

Mianowicie, błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny pierwszej instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania, na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi słowy przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu, stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyroki NSA z: 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20; 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II FSK 2368/18; 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21).

Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego zakłada potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny, nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny rozumiane jest więc jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.

Na podstawie analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej możliwe było samodzielnie zrekonstruowanie przez NSA zarzutów naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1).

Naczelny Sąd Administracyjny, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikował zarzut naruszenia § 6 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie biegłych sądowych jako zarzut niewłaściwego ich zastosowania.

W odwołaniu do przywołanego powyżej rozumienia naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie podkreślenia wymaga – co nie jest bez znaczenia – że ocena zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II FSK 940/22). W orzecznictwie NSA podnosi się również, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy skutecznie nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (np. wyroki NSA z: 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09, 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12). Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości (por. m.in. wyroki NSA z: 11 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1972/11, z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 2071/09 ). W judykaturze zgodnie przyjmuje się również, że zarzuty oparte na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. nie mogą służyć podważaniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie (por. np. wyroki NSA z: 25 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1175/21; 11 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 989/21; 3 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 985/21). Oznacza to, że zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę wyroku został ustalony w sposób prawidłowy, jest niesporny lub nie został zarzutami naruszenia przepisów prawa procesowego – skutecznie – podważony. Tymczasem kwestionowanie faktycznej podstawy rozstrzygnięcia i prawidłowości postępowania dowodowego może odbywać się wyłącznie poprzez podniesienie odpowiednich zarzutów procesowych.

Skoro skarżący kasacyjnie w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania skutecznie nie podważył ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich prawidłowości i zgodności z prawem, zarzuty błędnego zastosowania przepisów materialnoprawnych pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Ze sposobu skonstruowania oraz uzasadnienia omawianego zarzutu kasacyjnego z pkt II.1. petitum skargi kasacyjnej wynika, że Minister Sprawiedliwości w istocie podważa prawidłowość oceny Sądu pierwszej instancji w zakresie ustaleń faktycznych dotyczących przesłanek zwolnienia skarżącego z funkcji biegłego sądowego, co w świetle wskazanych wyżej okoliczności nie może przynieść zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie organu skutku.

Mając na uwadze powyższe, wobec niezasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Zasądzona kwota stanowi wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, który występował przed Sądem pierwszej instancji, za wniesienie w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed NSA (por. uchwałę NSA z 19 listopada 2012r., sygn. akt II FPS 4/12).