Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 10 czerwca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 915/12 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz J. P. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

II OSK 131 / 13

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawy w sprawie ze skargi J. P. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 16 sierpnia 2011 r. J. P. zgłosiła Prezydentowi m.st. Warszawy zamiar przystąpienia do prac remontowych wewnątrz lokalu użytkowego nr [...], przy ul. Z. w W. (na terenie działki o nr ew. [...] w obrębie [...]). Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia złożonej dokumentacji. Inwestor w odpowiedzi na powyższe wezwanie złożył rysunek ze wskazaniem usytuowania nowych ścianek działowych szklanych i gipsowo- kartonowych.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Prezydent m. st. Warszawy na podstawie art. 30 ust. 2 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) i art. 104 K.p.a. wniósł sprzeciw do zgłoszenia dotyczącego zamiaru wykonania "prac remontowych". Zdaniem organu prace budowlane polegające na postawieniu nowych ścianek działowych w lokalu w zakresie wyjaśnionym przez załączony do uzupełnienia zgłoszenia rysunek, stanowią jego przebudowę i wymagają uzyskania pozwolenia na ich wykonanie. Ponadto zgłoszenia nie uzupełniono w zakresie złożenia prawidłowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co skutkowało wniesieniem sprzeciwu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. P., zarzucając jej naruszenie art. 30 ust. 5, art. 29 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 1 lit. a- c i art. 3 pkt 8 Prawa budowanego, jak również art. 77 § 4 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy skarżoną decyzję. Jak wskazał organ odwoławczy, z uwagi na to, że przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], a nie działce nr [...] z obrębu [...] jak podano w zgłoszeniu, postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia, poprzez: 1) złożenie prawidłowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. podanie w tym oświadczeniu oraz załączonych dokumentach prawidłowego numeru działki ewidencyjnej, na której zlokalizowany jest budynek przy ul. Z. w W., 2) przedstawienie odpowiednich szkiców i rysunków. Wobec tego, że inwestor nie zastosował się do nałożonych postanowieniem obowiązków, organ I instancji zasadnie wniósł sprzeciw wobec przedmiotowego zgłoszenia.

Wojewoda uznał wskazany w przedłożonej kopii umowy najmu nr ewid. działki [...] z obrębu [...] za nieprawidłowy, o czym wiedział również inwestor od chwili wezwania go do uzupełnienia zgłoszenia. Organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie organ I instancji przed upływem 30 dni od doręczenia mu zgłoszenia nadał do inwestora przesyłkę zawierającą postanowienie z dnia [...] września 2011 r., a przed upływem 30 dni od doręczeniu mu odpowiedzi na wskazane postanowienie doręczył inwestorowi decyzję wnoszącą sprzeciw wobec wniesionego zgłoszenia, a więc z zachowaniem terminu.

Skargę na powyższą decyzję złożyła J. P., wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zarzucając jej obrazę przepisów postępowania, tj. przepisu art. 138 § 1 ust. 2 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 lit. a- c oraz art. 3 pkt 8, art. 29 ust. 2 pkt, art. 30 ust. 5 i 6 Prawa budowlanego i art. 57 § 5 K.p.a., art. 82 K.p.a., art. 77 § 4 K.p.a. oraz art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej w sprawie błędne ustalono, że zgłoszone przez nią prace nie mają charakteru remontu i wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto, zdaniem skarżącej sprzeciw został wniesiony po upływie trzydziestodniowego terminu. Odnośnie numeracji działek to organ posiadał w tym zakresie stosowną wiedzę oraz błędnie przyjął, że oświadczenie inwestora nie spełnia ustawowych wymagań.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie.

Wskazując na podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego), Sąd podkreślił, że warunkiem umożliwiającym dokonanie przez organ oceny prawidłowości zgłoszenia jest niewadliwość formalna i materialna zgłoszenia. Sąd stwierdził, iż analiza akt sprawy wskazuje na to, że postanowienie nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia braków dostrzeżonych przez organ w zgłoszeniu zostało wysłane w dniu 13 września 2011 r., a doręczone skarżącej w dniu 21 września 2011 r. Oznacza to, że postanowienie organ wysłał jeszcze w terminie 30 dni od daty wpływu zgłoszenia, lecz skutecznie doręczenie pełnomocnikowi strony nastąpiło już po upływie tego terminu. Organ nie miał, zatem podstaw do wyprowadzania skutków prawnych z art. 30 ust. 2 zd. 3 Prawa budowlanego z faktu niezrealizownia postanowienia, które adresat otrzymał po upływie terminu. Jak zaznaczył Sąd, termin określony w art. 30 ust. 5 zdanie 2 Prawa budowlanego ma charakter terminu prawa materialnego, którego nie można ani skrócić, ani przedłużyć czynnościami procesowymi.

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, zasadnicze znaczenie w tym przypadku ma kwestia, od jakiej daty należy liczyć bieg terminu prawa materialnego, w sytuacji gdy organ korzysta z możliwości, jaką daje mu przepis i nakłada postanowieniem obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez złożenie określonych dokumentów. W orzecznictwie dominuje pogląd, że termin na wniesienie sprzeciwu należy liczyć od następnego dnia po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego w postanowieniu lub też od następnego dnia po wypełnieniu nakazu zawartego w postanowieniu, jeżeli nakaz ten zostanie zrealizowany przed terminem wskazanym w postanowieniu. Pogląd ten w pełni podzielił Sąd, uznając, że dopiero kompletne zgłoszenie i milczenie organu daje inwestorowi po upływie trzydziestodniowego terminu podstawę do realizacji zgłoszonego zamiaru. Skoro, zatem bieg terminu trzydziestodniowego nie może zostać czynnością procesową zatrzymany, termin ten biegnie od dnia doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi. W sytuacji, gdy zgłoszenie zawiera zaś wady, to zachowanie przez organ kompetencji do wniesienia sprzeciwu będzie zachodziło wówczas, gdy postanowienie wskazujące na istnienie nieskuteczności zgłoszenia inwestor otrzyma przed upływem terminu uprawniającego go do rozpoczęcia robót objętych zgłoszeniem.

Kompetencję do wniesienia sprzeciwu organ zachowuje do ostatniego dnia trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 zdanie 2 Prawa budowlanego. Warunkiem jego wniesienia jest jednak nie tylko wysłanie, lecz i doręczenie postanowienia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 zd. 3 Prawa budowlanego, w takim terminie, aby po pierwsze nie upłynął jeszcze termin do wniesienia sprzeciwu, a po drugie, aby wykonanie nakazu w wyznaczonym terminie było możliwe. W innym przypadku trzeba by przyjąć, że to organ przez wysłanie postanowienia w dowolnym czasie będzie decydował, od kiedy należy liczyć bieg terminu prawa materialnego, a przez to w jakim terminie może wnieść sprzeciw. Zgodnie zaś z treścią art. 110 w zw. z art. 126 K.p.a. postanowienie nie tylko wiąże organ, ale także dla adresata jest źródłem zawartego tam nakazu. Adresat ten musi mieć świadomość, że taki akt został w stosunku do niego wydany, co będzie możliwe tylko w momencie skutecznego doręczenia takiego aktu. Nie można zakładać, że strona zobowiązana jest do zastosowania się do nakazów wynikających z aktu administracyjnego, skoro taki akt nie wszedł do porządku prawnego.

Ponieważ z postanowienia doręczonego stronie po utracie przez organ kompetencji do ustalenia jej praw i obowiązków w drodze decyzji administracyjnej nie można wyprowadzić negatywnych dla strony okoliczności, uchyleniu podlegała zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji. Wniesienie sprzeciwu powołującego się na niewykonanie obowiązków wymienionych w postanowieniu okazało się sprzeczne z prawem z powodu naruszenia art. 126 w zw. z art. 110 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 2 zdanie 3 i w zw. z w art. 30 ust. 5 zdanie 2 Prawa budowlanego.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Pozostałe rozstrzygnięcia podjęto na mocy art. 152 i art. 200 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 oraz art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię, przyjmującą, że dla zachowania 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest doręczenie inwestorowi postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków zgłoszenia podczas, gdy wystarczającym jest, aby w powyższym terminie tego rodzaju postanowienie zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego.

Wskazując na powyższy zarzut kasacji, Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości w związku z naruszeniem prawa materialnego i rozpoznanie sprawy, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje pogląd, iż termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia, od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Wydanie postanowienia nakładającego obowiązki uzupełnienia zgłoszenia przerywa, zatem trzydziestodniowy termin do wniesienia sprzeciwu.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła J. P., wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz "kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie tymi granicami oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w kasacji.

Stwierdzić trzeba, iż ujawniony na tle niniejszej sprawy problem sprowadzał się do określenia, z jakim momentem dochodzi do przerwania biegu trzydziestodniowego terminu do złożenia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno- budowlanej w postępowaniu dotyczącym zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w przypadku uznania przez ten organ, iż koniecznym jest jego uzupełnienie w trybie art. 30 ust. 2 zdanie drugie Prawa budowlanego. W tym zakresie koniecznym było określenie, czy przerwanie biegu terminu następuje z chwilą doręczenia postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia inwestorowi, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, czy też z chwilą jego nadania w polskiej placówce pocztowej, jak wywodzi we wniesionej kasacji Wojewoda Mazowiecki.

Odnosząc się do tego zagadnienia, zauważyć trzeba, iż wywołało ono znaczące rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, doprowadzając do powstania trzech stanowisk. Zarówno przy tym pogląd Sądu pierwszej instancji, jak i pogląd Wojewody Mazowieckiego znajdują swoje oparcie w poglądach judykatury (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1957/08 a także z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 79/06; z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 445/06; z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 574/08- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). Jak trafnie zauważa jednak Wojewoda Mazowiecki, drugi z ww. poglądów jest poglądem dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do pierwszego. Zwrócić również należy uwagę na trzecie stanowisko, szeroko przyjmowane w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym istotny jest moment wydania decyzji o sprzeciwie (analogicznie postanowienia o wezwaniu do uzupełnienia braków). Sama zaś czynność nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym jest czynnością techniczną, która ma znaczenie jedynie faktyczne, potwierdzając wydanie przez organ aktu administracyjnego w terminie 30 dni. Data nadania przesyłki zawierającej ten akt w urzędzie pocztowym może mieć znaczenie dowodowe w przypadku podnoszenia przez strony zarzutów antydatowania wydanego rozstrzygnięcia przez organ administracji w celu stworzenia pozoru zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1147/12, z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 574/08, z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II OSK 166/13, II OSK 167/13, a także z dnia 2 września 2011 r. sygn. akt II OSK 737/11, z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1899/10; z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 808/11 oraz z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2182/12, II OSK 2557/12, II OSK 2662/12, II OSK 2866/12, II OSK 2221/12).

Podzielając ostatni z przedstawionych wyżej poglądów, stanowiący modyfikację stanowiska reprezentowanego przez Wojewodę Mazowieckiego, zauważyć trzeba, iż w warunkach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości tak inwestora, jak i organu, ani też Sądu, iż postanowienie wzywające do usunięcia braków zgłoszenia zostało wydane w dniu [...] września 2011 r. Wobec tego jednak, iż fakt wniesienia sprzeciwu po upływie terminu ustawowego był podnoszony przez stronę skarżącą (inwestora), istotna była data nadania powyższego postanowienia. W aktach sprawy brak jest jednak jakiegokolwiek dowodu, iż postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2011 r. nadane zostało w UPT z zachowaniem terminu 30- dniowego terminu. Zwrotne potwierdzenie odbioru, adresowane do inwestora zawiera dwa odciski pieczęci pocztowej. Pierwszy pochodzi z dnia 20 września 2011 r. dotyczy awizowania przesyłki, drugi zaś z dnia 21 września 2011 r. i dotyczy jej doręczenia. Co prawda, na samym postanowieniu z dnia [...] września 2011 r. odręcznie dopisano "wysłano 13.09.11" z parafą, jednakże zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą kasację, nie jest to żaden dowód, który zwalczałby skutecznie zarzut antydatowania wydanego postanowienia. Zważywszy na powyższe stwierdzić trzeba, iż wnoszący kasację organ nie zdołał podważyć przyjętego w skarżonym wyroku stanowiska, kwestionującego legalność wydanej w sprawie decyzji przez naruszenie terminu ustawowego jej wydania, chociaż przyczynę tego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało jak wskazano to wyżej upatrywać w innych okolicznościach, aniżeli przedstawiono to w wyroku Sądu pierwszej instancji.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 tej ustawy.

Jednocześnie podkreślić trzeba, iż w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji, wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r. sygn. FSK 207/04, opubl. OSP 2005 Nr 2, poz. 18).