Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy z dnia 1 lutego 2019 r. nr V/23/2019 w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy oddala skargę.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] marca 2019 r., nr [...], Wojewoda – działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej: u.s.g.) – stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy z 1 lutego 2019 r., Nr V/23/2019 w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że na sesji 1 lutego 2019 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr V/23/2019 w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy. Po dokonaniu analizy prawnej organ nadzoru stwierdził, że ww. uchwała istotnie narusza art. 238 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.). Jak zaznaczył organ, Rada Gminy rozpatrywała skargę na działalność Wójta w ramach regulacji określonych w dziale VIII K.p.a., zatytułowanym "Skargi i wnioski". Przedmiotem takiej skargi, stosownie do art. 227 K.p.a. może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Załatwienie zaś takiej skargi następuje na podstawie art. 238 § 1 K.p.a., poprzez zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, które stanowi prawną formę działania organu administracji (postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z 23 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 59/18).

Organ nadzoru wskazał, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi w trybie postępowania skargowego wyrażone w formie uchwały przez radę powinno obowiązkowo zawierać elementy wymienione w art. 238 § 1 K.p.a., tj. oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi lub, jeżeli zawiadomienie sporządzone zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239.

Z treści § 1 przedmiotowej uchwały – jak wskazał organ – wynika, że skarga na działalność Wójta Gminy została uznana za bezzasadną (została załatwiona w sposób odmowny). Mając powyższe na uwadze, uchwała powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 K.p.a. Tymczasem przedmiotowa uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia prawnego ani faktycznego, w związku z czym w sposób rażący narusza prawo. Organ nadzoru zaznaczył, że na jego wezwanie do przedłożenia uzasadnienia do kwestionowanej uchwały Przewodnicząca Rady wyjaśniła, że "uzasadnienie do przedmiotowej uchwały wynika z przebiegu sesji oraz komisji". Ponadto z przekazanych przez Przewodniczącą Rady dokumentów wynika, że również zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi skierowane do skarżącego zawiera jedynie uchwałę Nr V/23/2019 w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy bez jakiegokolwiek uzasadnienia.

Wojewoda podkreślił, że Rada Gminy uznała skargę za bezzasadną chociaż nie wiadomo czy zbadała sprawę merytorycznie i czy przeprowadziła jakiekolwiek postępowanie dowodowe w sprawie. Rada nie przytoczyła żadnych przepisów prawa, z których wynikałaby bezzasadność złożonej skargi. Obowiązkiem Rady było zaś powołanie wszystkich przepisów prawa oraz wyjaśnienie ich znaczenia w tym konkretnym stanie faktycznym, tak aby skarżący miał możliwość zapoznania się z ich brzmieniem i znaczeniem w kontekście sprawy. Uznanie skargi za zasadną albo za niezasadną świadczy o jej merytorycznym rozpoznaniu, które nie miało jednak miejsca w przedmiotowej sprawie. Należy podkreślić, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmujący uchwałę w sprawie uznania skargi za bezzasadną ma obowiązek sporządzenia jej uzasadnienia, gdyż takie uzasadnienie warunkuje kontrolę legalności sprawowaną przez organ nadzoru, a w szczególności pozwala ocenić czy została ona podjęta po rozważeniu całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonaniu jego właściwej oceny (tak Wojewoda Podlaski w rozstrzygnięciu nadzorczym z [...] stycznia 2008 r., znak [...]). Rada Gminy w badanej uchwale powinna zawrzeć uzasadnienie niezasadności skargi. Uzasadnienie powinno wskazywać przepisy prawa, w których stanowisko rady znajduje oparcie, wyjaśnić ich sens w tym wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy) oraz przedstawić wszystkie okoliczności faktyczne istotne w sprawie oraz wnioskowanie, które doprowadziło Radę do nieuwzględnienia skargi. Zawarcie wyczerpującego i prawidłowego uzasadnia faktycznego i prawnego jest zatem obowiązkiem rady gminy. Tego rodzaju akt powinien w pełni przedstawić przesłanki, które doprowadziły do jego podjęcia. Rada Gminy musi w sposób nie budzący wątpliwości wykazać bezzasadność skargi i wyjaśnić skarżącemu podstawy prawne tego rozstrzygnięcia. Brak uzasadnienia – zdaniem organu – stanowi istotne naruszenie art. 238 § 1 K.p.a. i powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi Gminy złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 18b u.s.g. przez jego pominięcie, co skutkowało błędnym przyjęciem jako wyłącznej procedury rozpatrywania skargi na czynność wójta, procedury zawartej w K.p.a. z pominięciem przepisów zawartych w ww. ustawie jako przepisach szczególnych,

2. art. 18b ust. 3 u.s.g. w związku z § 83 ust. 5 uchwały nr XVIII/144/2016 Rady Gminy z 29 września 2016 r. w sprawie Statutu Gminy, przez ich niezastosowanie, co skutkowało błędnym uznaniem co do sposobu informowania skarżącego o rozpoznaniu skargi według procedury K.p.a., podczas gdy Statut reguluje jako sposób informowania zawiadomienie skarżącego o terminie sesji, na której ma być rozpoznana skarga,

3. art. 7a K.p.a., tj. zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony w ten sposób, że organ nadzorczy uznał, że Gmina naruszyła zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej przez nieuzasadnienie rozpoznania skargi, co miało uniemożliwić skarżącym kontrolę legalności działania Gminy, podczas gdy Gmina zapewniła czynny udział wszystkim skarżącym na każdym etapie rozpoznawania skargi przez udział w posiedzeniach komisji, na sesjach Rady Gminy i przedkładając protokoły zawierające szczegółowe rozważania w przedmiocie skargi, zatem dopełnienie przesłanki uzasadnienia rozstrzygnięcia zostało spełnione,

4. art. 238 § 1 K.p.a. przez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że przez zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi należy rozumieć wydaną w sprawie uchwałę, podczas gdy przepis ten nie nakłada obowiązku formy pisemnej, a Gmina poczyniła zadość obowiązkowi informowania skarżących o rozstrzygnięciu skargi przez zapewnienie uczestnictwa w sesji Rady Gminy wszystkim skarżącym, na której przedmiotowa skarga została rozpoznana i uzasadniona.

Stawiając powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów procesu według norm prawem przepisanych.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, w tym również organów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd może uchylić zaskarżony akt, w oparciu o art. 148 p.p.s.a. Badaniu podlega wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania.

W sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada przepisom obowiązującego prawa. Wskazują na to zarzuty zawarte w skardze, jak również okoliczności brane przez Sąd pod rozwagę z urzędu, które nie doprowadziły do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (uchwały) organu gminy. Generalnie przyjąć należy, iż za "istotne" naruszenie prawa uznać należy uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Powody istotnego naruszenia prawa skutkujące zasadnością stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy mogą być zróżnicowane. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego, naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (tak M. Stahl, Z. Kmieciak, w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się przykładowo podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub też wadliwą jego wykładnię, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 roku, II SA/Wr 1459/97 - dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA).

W świetle wskazanych podstaw stwierdzenia nieważności aktów organów gminy, stanowisko organu nadzoru wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym należało uznać za zasadne, bowiem zakwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Skarga Klubu Prospołeczni dla mieszkańców Gminy na działalność Wójta Gminy, którą - zgodnie z treścią art. 229 pkt 3 K.p.a. - rozpoznał właściwy organ, tj. Rada Gminy, wniesiona została w ramach regulacji Działu VIII K.p.a., zatytułowanego "Skargi i wnioski". Przedmiotem takiej skargi, stosownie do art. 227 K.p.a., może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe ograny albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Przepis art. 229 ust. 3 K.p.a. Rada Gminy wskazała jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały. Zgodnie z jego treścią, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności, wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2, jest rada gminy.

Skarżąca zarzuciła organowi nadzoru naruszenie art. 18b u.s.g. przez jego pominięcie co – zdaniem skarżącej - skutkowało błędnym przyjęciem jako wyłącznej procedury rozpatrywania skargi na czynność wójta, procedury zawartej w K.p.a. z pominięciem przepisów zawartych w u.s.g. jako przepisach szczególnych.

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że przepis art. 18b ust. 1 u.s.g. stanowi, że rada gminy rozpatruje skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji. Zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji określa natomiast statut gminy (ust. 3). Rada Gminy zobowiązana była zatem przy podejmowaniu uchwały zastosować tryb wynikający z treści art. 18b ust. 1 u.s.g. i tak też się stało, bowiem podstawę dla rozstrzygnięcia organu stanowiącego gminy stanowiła opinia Komisji skarg, wniosków i petycji. Skoro jednak skarga Klubu Prospołeczni dla mieszkańców Gminy na działalność Wójta Gminy, wniesiona została w ramach regulacji Działu VIII K.p.a., przy jej rozpoznaniu Rada Gminy zobowiązana była do stosowania obowiązujących w tym względzie przepisów K.p.a. Załatwienie zaś takiej skargi następuje na podstawie art. 238 § 1 K.p.a., przez zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, które stanowi prawną formę działania organu administracji. Jeżeli natomiast organem właściwym do rozpoznania skargi – tak jak w niniejszej sprawie - jest organ stanowiący gminy, wówczas zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi przybiera formę uchwały.

Skarżący podnosi w skardze, że organ nadzoru nie zastosował art. 18b ust. 3 zw. z § 83 ust. 5 Statutu Gminy, który to Statut reguluje jako sposób informowania zawiadomienie skarżącego o terminie sesji, na której ma być rozpoznana skarga. Zdaniem zatem skarżącej zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi zrealizowało się przez zawiadomienie skarżących o terminie sesji, a także przez zapewnienie im udziału w posiedzeniach komisji. Odnosząc się do tego zarzutu należy w całej rozciągłości podzielić stanowisko Wojewody przedstawione w odpowiedzi na skargę. Po pierwsze Statut Gminy jest aktem prawa miejscowego a zatem aktem niższego rzędu niż K.p.a., który odrębnie reguluje kwestie zawiadamiania o sposobie załatwiania skarg składanych w ramach regulacji Działu VIII K.p.a. Po drugie – jak słusznie wskazał organ nadzoru – trudno jest zaakceptować stanowisko skarżącej dotyczące możliwości śledzenia przez radnych losów złożonej skargi, w tym uzasadnienia rozstrzygnięcia Rady przez odczytywanie protokołów z sesji, tym bardziej, że z treści protokołu V sesji Rady Gminy z 1 lutego 2019 r. (pkt 17) wynika, że pomimo próśb radnej L.W. z Klubu radnych Prospołeczni dla mieszkańców Gminy, uzasadnienie prawne do uchwały nie zostało przedstawione.

Zawiadomienie o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego wyrażone w formie uchwały przez radę gminy powinno obowiązkowo zawierać wszystkie składniki wymienione w art. 238 § 1 K.p.a., w tym również uzasadnienie faktyczne i prawne. Zawarcie w uzasadnieniu uchwały wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest zatem obowiązkiem organu. Tego rodzaju akt wydany przez Radę Gminy powinien zatem w pełni przedstawiać wszystkie przesłanki, które doprowadziły do jego powzięcia. Organ musi zawsze w sposób nie budzący wątpliwości wykazać bezzasadność skargi, wyjaśnić stronie składającej skargę prawne podstawy tego rozstrzygnięcia. Brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego uniemożliwia także sądową kontrolę legalności tego aktu przez sąd administracyjny (tak WSA w Bydgoszczy z 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 199/11, orzeczenie dostępne w bazie Orzeczeń NSA na stronie: nsa.gov.pl.).

Uchwała Rady Gminy nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organ stanowiący gminy nie przedstawił zatem przesłanek, które doprowadziły go do uznania skargi za bezzasadną. Słuszne jest zatem stanowisko organu nadzoru, że brak uzasadnienia uchwały Rady Gminy z 1 lutego 2019 r., Nr V/23/2019 w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy, stanowi istotne naruszenie art. 238 § 1 K.p.a., które skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności.