Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

z dnia 21 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia WSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2012 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B.W. na bezczynność Rady Powiatu [....] w przedmiocie braku wydania uchwały określającej przystanki komunikacyjne oraz warunki i zasady korzystania z tych obiektów - p o s t a n a w i a - I. odrzucić skargę, II. zwrócić B.W. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu wpisu od odrzuconej skargi.

Przedmiotem skargi B.W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Turystyczno-Handlowe [..] Przewozy Regionalne B.W., H.S., T.W. jest bezczynność Rady Powiatu [...] w sprawie podjęcia, na podstawie art. 15 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. Nr 5 z 2011 r., poz. 13; dalej zwana "Uptz") uchwały określającej przystanki komunikacyjne oraz warunki i zasady korzystania z tych obiektów. Domagając się zobowiązania organu do wydania odpowiedniej uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania wskazuje, że skargę wnosi w trybie przepisów art. 87 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1592 z późn.zm.; dalej zwana: "Usp"). Z jej uzasadnienia wynika, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą świadcząc usługi regularnego przewozu osób, w tym świadczył je na trasie B.-K., K.-B., gdzie znajduje się jeden przystanek zarządzany przez Powiat [...]. Z tego powodu wzywał Radę Powiatu [...] do usunięcia naruszenia prawa przez podjęcie stosownej uchwały. W odpowiedzi poinformowano go, że nie toczą się żadne prace legislacyjne w przedmiocie podjęcia takiej uchwały, ponieważ ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie określa terminu, do którego należałoby ją podjąć. W ocenie skarżącego brak uchwały uniemożliwia wykonywanie przewozów regularnych osób na trasach, na których znajdują się przystanki będące własnością Powiatu [...], ponieważ niemożliwe będzie dokonanie uzgodnień w kwestii warunków i zasad korzystania z takich przystanków, wymaganych przepisami powołanej ustawy. Bez nich niemożliwe będzie dokonanie zgłoszenia o zamiarze wykonywania konkretnego przewozu. W świetle postanowień ustawy podjęcie uchwały jest warunkiem udostępnienia przystanków przewoźnikom. Przez opisane zaniechanie Powiat nie wykonuje nałożonych na niego zadań publicznych.

W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu [...] wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu skarżący nie wykazał posiadania interesu prawnego we wniesieniu skargi. Powiat [...] nie wykonuje publicznego transportu zbiorowego na swoim terenie, ponieważ w obszarze tym nie istnieją uzasadnione potrzeby społeczne. Zapotrzebowanie komunikacyjne mieszkańców w pełni zaspokajane jest przez przewoźników komercyjnych, a jednym z nich jest przedsiębiorstwo skarżącego. Przy czym brak przedmiotowej uchwały nie uniemożliwia mu prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie. Skarżący posiada bowiem uzgodnienie zasad korzystania z przystanków na podstawie przepisów dotychczasowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Rozwinięcie zakresu wyżej opisanej właściwości zawarto w art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) które stanowią, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei postępowanie w sprawach sądowoadministracyjnych przed sądami administracyjnymi zasadniczo normuje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. Poz. 270 z 2012 r.; dalej zwana "P.p.s.a."). Jak bowiem stanowi jej art. 1 ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych.

W art. 3 § 2 P.p.s.a. postanowiono, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z mocy art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu, ten obowiązany jest ją odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Odrzucenie skargi ze wskazanego powodu jest niedopuszczalne jedynie wtedy, gdy uprzednio w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy.

Powołane wyżej przepisy określające właściwość sądów administracyjnych stanowią, że w sprawach bezczynności organów administracji publicznej sąd administracyjny jest właściwy wyłącznie w przypadkach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. Poza nim pozostawiono kategorię pozytywnych aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Tym samym poza właściwością sądu administracyjnego pozostawiono kontrolę bezczynności w kategoriach spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. W art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. obszar kontroli bezczynności ograniczono bowiem do spraw podlegających załatwieniu aktem indywidualnym, wymienionym w punktach 1-4a. Ustawodawca nie włączył natomiast w zakres kontroli bezczynności w sprawach z punktu 5 i 6.

Przedmiotem skargi B.W. jest bezczynność Rady Powiatu [..] w sprawie podjęcia, na podstawie art. 15 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 6 Uptz uchwały określającej przystanki komunikacyjne oraz warunki i zasady korzystania z tych obiektów (zaniechanie uchwałodawcze). Wskazuje on, że skargę swoją wnosi w trybie przepisów art. 87 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 Usp. Powołane przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym stanowią, że organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. Określenie to następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego. Według przepisu art. 87 ust. 1 Usp każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Natomiast w art. 88 ust. 1 Usp postanowiono , że przepisy art. 87 stosuje się odpowiednio gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W takich przypadkach sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko powiatu.

W takich uwarunkowaniach prawnych i faktycznych wniesiona skarga na bezczynność Rady Powiatu [...] podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Skoro bowiem, według powołanych wyżej przepisów aktów prawnych wynika, że sąd administracyjny dla swej właściwości bezwzględnie wymaga istnienia konkretnej podstawy prawnej prawa pozytywnego (zob. art. 87 ust. 1-2 i art. 7 Konstytucji RP) to niedopuszczalne jest w drodze wykładni rozszerzającej (lub analogii) poszerzanie tego obszaru. Takie działanie stanowiłoby podstawę nieważności orzeczenia sądu, ponieważ jak wynika z art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Przedmiot skargi w związku z obszarem właściwości sądu administracyjnego świadczy więc o niedopuszczalności skargi z powodu nie przekazania przez ustawodawcę tej kategorii spraw (bezczynności uchwałodawczej) do właściwości sądu administracyjnego.

Podkreślenia wymaga, że powołane ustawy, określające ustrojową właściwość sądów administracyjnych, zostały uchwalone: Konstytucja w 1997 r., natomiast Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w 2002 r. Znane były zatem ustawodawcy regulacje ustaw samorządowych, w tym ustawy o samorządzie powiatowym, na które powołuje się skarżący. Pomimo tego określając właściwość sądu administracyjnego, m.in. w art. 3 § 2 P.p.s.a. uznał, że sądy te będą właściwe również w sprawach kontroli bezczynności organów administracji publicznej, jednak w zakresie ograniczonym do spraw załatwianych aktem indywidualnym, nie włączając w tę sferę bezczynności uchwałodawczej, pomimo że akty te od strony pozytywnej wymieniono w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Sąd nie podziela stanowiska tej części orzecznictwa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 27.09.2007 r., II SAB/Wr 14/07; postanowienie NSA z 6.10.2011 r., II OSK 1501/11) i doktryny (por. J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. W-wa 2008 r., s.41, teza 36; P.Mijal, Skarga na bezczynność organu samorządu terytorialnego w wydaniu aktu prawa miejscowego, Samorząd Terytorialny, 2008/5/9; A.Faruga, Skarga na bezczynność, czynności prawne lub faktyczne gminy z art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Casus 2010/4/27), która dopuszcza skargę sądowoadministracyjną na bezczynność uchwałodawczą jednostek samorządu terytorialnego, w tym powiatu na podstawie art. 88 Usp w zw. z art. 3 § 3 P.p.s.a. przyjmując, że jest to szczególny rodzaj skargi na bezczynność. Akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej zostały wymienne w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., a ustawa o samorządzie powiatowym zawiera jedynie szczególny tryb zaskarżania tych aktów do sądu administracyjnego względem unormowań P.p.s.a. W przepisie art. 87 ust. 1 Usp jest bowiem mowa o wszystkich rodzajach aktów i uchwał wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. mających charakter generalny, a kontrolę bezczynności organów sprawach z zakresu administracji publicznej kompleksowo reguluje przepis art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 606/04; wyrok NSA z 9.11.2004 r., GSK 637/04). Niezasadnie postuluje się więc dopuszczalność skargi w takich sprawach na podstawie art. 88 ust. 1 Usp w zw. z art. 3 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. To zaś oznacza, że w ustawie szczególnej powinno znaleźć się określenie rodzaju sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 P.p.s.a. poddanej kontroli sądu administracyjnego, innej niż wymieniona w art. 3 § 2 P.p.s.a. (por. np. art. 138 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, t.j. Dz.U. Nr 287 z 2011 r., poz. 1687 z późn.zm.; por. też J.P.Tarno, Prawo (...), s.43, teza 44), a nie tylko trybu jej zaskarżenia. Regulacji tej nie zawiera w istocie przepis art. 88 ust. 1 Usp, ponieważ ustawa o samorządzie powiatowym nie przewiduje sądowej kontroli bezczynności w sprawach z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. i nie określa środków prawnych na wzór art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a. Ten ostatni przepis w zd. 1. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wyraźnie zatem, pomimo posłużenia się terminem "aktu", podkreślono zakres środków prawnych w sprawach kontroli bezczynności dotyczących wyłącznie sprawa z art. 3 §2 pkt 1-4a P.p.s.a. Natomiast zgodnie z art. 150 P.p.s.a. w sprawach skarg na akty i czynności niewymienione w art. 145-148 sąd uwzględniając skargę uchyla lub stwierdza bezskuteczność aktu lub czynności. Zatem i ten przepis nie obejmuje bezczynności uchwałodawczej organów jednostek samorządu terytorialnego. Brak więc aktualnie podstawy prawnej do orzekania w takich sprawach, ponieważ nie istnieją instrumenty, z których Sąd mógłby skorzystać uznając, że bezczynność ma miejsce. Nie istnieje w Usp, Uptz ani P.p.s.a. podstawa prawna do zobowiązania organu do podjęcia stosownej uchwały, a przez to uchylenia stanu bezczynności. Obowiązku takiego nie może nałożyć w przedmiotowej materii również organ nadzoru – samodzielnie lub na polecenie Sądu. Mając bowiem na względzie zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego podlegającą ochronie sądowej z mocy art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, ustawodawca ściśle uregulował przypadki, kiedy organ nadzoru jak i sąd administracyjny może ingerować w samodzielność uchwałodawczą jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 76 ust. 2 Usp, art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Umocnieniem tego stanowiska jest również treść dodanego ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) przepisu art. 4171 §4 Kodeksu cywilnego stanowiącego, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody (por. M.Stahl, Zaniechania prawodawcze jednostek samorządu terytorialnego. Zagadnienia wybrane. Administracja. Teoria.Dydaktyka.Praktyka. Nr 1/2006). Ponadto należy mieć na uwadze, że Sądy, jako organy władzy publicznej, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, działają na podstawie i w granicach prawa, a jak stanowi powoływany już art. 3 § 3 P.p.s.a. i art. 135 tej ustawy, mogą stosować w celu usunięcia naruszenia prawa tylko środki określone w ustawie.

Z przedstawionych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I postanowienia. O kosztach orzeczono w punkcie II orzeczenia, zgodnie z art. 232 §1 pkt 1 i §2 P.p.s.a.