Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Rz 80/11 w sprawie ze skargi B. W. na bezczynność Rady Powiatu B. w sprawie wydania uchwały określającej przystanki komunikacyjne i zasady korzystania z nich postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Rz 80/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. odrzucił skargę B. W. na bezczynność Rady Powiatu B. w sprawie wydania uchwały określającej przystanki komunikacyjne i zasady korzystania z nich.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podał, że przedmiotem skargi B. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. T.-H. A. P. R. B.W., H.., T.W. jest bezczynność Rady Powiatu B. w sprawie podjęcia, na podstawie art. 15 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. Nr 5 z 2011 r, poz. 13; dalej zwana "Uptz") uchwały określającej przystanki komunikacyjne oraz warunki i zasady korzystania z tych obiektów. Domagając się zobowiązania organu do wydania odpowiedniej uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania wskazał, że skargę wniósł w trybie przepisów art. 87 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1592 z późn. zm.; dalej zwana: "Usp"). Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą świadcząc usługi regularnego przewozu osób, w tym świadczył je na trasie B.-K., K.-B., gdzie znajduje się jeden przystanek zarządzany przez Powiat B. Z tego powodu wzywał Radę Powiatu B. do usunięcia naruszenia prawa przez podjęcie stosownej uchwały, gdyż jej brak uniemożliwia wykonywanie przewozów regularnych osób na trasach, na których znajdują się przystanki będące własnością Powiatu B., ponieważ niemożliwe będzie dokonanie uzgodnień w kwestii warunków i zasad korzystania z takich przystanków, wymaganych przepisami powołanej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu B. wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżący nie wykazał posiadania interesu prawnego we wniesieniu skargi. Dodał, że na swoim terenie zapotrzebowanie komunikacyjne mieszkańców w pełni zaspokajane jest przez przewoźników komercyjnych, w tym skarżącego, a brak uchwały nie uniemożliwia skarżącemu prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie, gdyż posiada on uzgodnienie zasad korzystania z przystanków na podstawie przepisów dotychczasowych.

Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. odrzucił skargę na bezczynność organu wskazując, że przepisy określające właściwość sądów administracyjnych stanowią, że w sprawach bezczynności organów administracji publicznej sąd administracyjny jest właściwy wyłącznie w przypadkach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Poza nim pozostawiono kategorię pozytywnych aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Tym samym poza właściwością sądu administracyjnego pozostawiono kontrolę bezczynności w kategoriach spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obszar kontroli bezczynności ograniczono bowiem do spraw podlegających załatwieniu aktem indywidualnym, wymienionym w punktach 1-4a. Ustawodawca nie włączył natomiast w zakres kontroli bezczynności w sprawach z punktu 5 i 6.

W takich uwarunkowaniach prawnych i faktycznych wniesiona skarga na bezczynność Rady Powiatu B. podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przedmiot skargi w związku z obszarem właściwości sądu administracyjnego świadczy więc o niedopuszczalności skargi z powodu nie przekazania przez ustawodawcę tej kategorii spraw (bezczynności uchwałodawczej) do właściwości sądu administracyjnego. Sąd dodał, że ustawodawcy znane były regulacje ustaw samorządowych, w tym ustawy o samorządzie powiatowym, na które powołuje się skarżący. Pomimo tego, określając właściwość sądu administracyjnego, m.in. w art. 3 § 2 p.p.s.a. uznał, że sądy te będą właściwe również w sprawach kontroli bezczynności organów administracji publicznej, jednak w zakresie ograniczonym do spraw załatwianych aktem indywidualnym, nie włączając w tę sferę bezczynności uchwałodawczej, pomimo że akty te od strony pozytywnej wymieniono w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Sąd nie podzielił więc stanowiska tej części orzecznictwa i doktryny, która dopuszcza skargę sądowoadministracyjną na bezczynność uchwałodawczą jednostek samorządu terytorialnego, w tym powiatu na podstawie art. 88 Usp w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. przyjmując, że jest to szczególny rodzaj skargi na bezczynność. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. To zaś oznacza, że w ustawie szczególnej powinno znaleźć się określenie rodzaju sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. poddanej kontroli sądu administracyjnego, innej niż wymieniona w art. 3 § 2 p.p.s.a., a nie tylko trybu jej zaskarżenia. Regulacji tej nie zawiera w istocie przepis art. 88 ust. 1 Usp, ponieważ ustawa o samorządzie powiatowym nie przewiduje sądowej kontroli bezczynności w sprawach z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. i nie określa środków prawnych na wzór art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 p.p.s.a.

B. W. zaskarżył powyższe postanowienie w całości skargą kasacyjną, zarzucając mu naruszenie art. 87 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 Usp poprzez błędną wykładnię tj. odrzucenie skargi ze względu na stwierdzenie, że WSA nie posiada kompetencji do orzekania w sprawie na bezczynność uchwałodawczą. Nadto zarzucił naruszenie art. 3 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stanął na stanowisku, że skoro ustawa o samorządzie powiatowym w art. 87 i 88 przewiduje kontrolę sądowoadministracyjną bezczynności uchwałodawczej to, jako lex specialis w stosunku do ustawy p.p.s.a. powinna mieć pierwszeństwo w zastosowaniu. Ponadto, kontrola taka została przewidziana przez ustawodawcę w art. 3 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach wskazanych w ustawach szczególnych (np. ustawa o samorządzie terytorialnym), które przewidują sądową kontrolę i stosowanie określonych w nich środków. Mając na względzie taką konstrukcję prawną należy więc stwierdzić, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji również rozpatrywanie spraw ze skarg na bezczynność uchwałodawczą należy do właściwości sądów administracyjnych, a podobnego zdania jest też zdecydowana część orzecznictwa (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/04, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1501/11).

Ponadto skarżący dodał, odnosząc się do twierdzenia Sądu I instancji, że w ustawie szczególnej powinno znaleźć się określenie rodzaju sprawy administracyjnej, a nie tylko trybu jej zaskarżenia, to jego zdaniem ze względu na wymiar spraw przekazanych do właściwości samorządu terytorialnego niemożliwym jest ich ścisłe określenie. Umożliwiając sądom stanowienie pełnej kontroli legalności działalności samorządu terytorialnego ustawodawca posłużył się, w obawie przed pominięciem danego rodzaju sprawy, jedynie ogólnikowym stwierdzeniem. Natomiast sytuacja, w której sąd administracyjny nie będzie mógł podjąć się kontroli legalności działalności organów władzy publicznej, może prowadzić do naruszenia art. 7 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zadania sądów administracyjnych określone w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a. polegają na kontrolowaniu rozstrzygnięć organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a nie na wymuszaniu przez sąd wydawania określonych rozstrzygnięć. Z tym przepisem koresponduje art. 149 § 1 p.p.s.a. Natomiast w myśl art. 150 p.p.s.a., w sprawach skarg na akty i czynności nie wymienione w art. 145 – 148 sąd uwzględniając skargę uchyla lub stwierdza bezskuteczność aktu lub czynności. Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że brak jest podstaw do orzekania w sprawach bezczynności uchwałodawczej, gdyż nie istnieją instrumenty, z których sąd mógłby skorzystać uznając, że bezczynność ma miejsce. Wymuszanie zaś przez sąd wydawania określonych rozstrzygnięć byłoby również naruszeniem zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która to samodzielność została zagwarantowana w przepisach Konstytucji i podlega ochronie sądowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji niezasadnie odrzucił skargę stwierdzając, że nie przysługuje ona na bezczynność uchwałodawczą organu administracji.

W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Rady Powiatu B. polegającą na braku wydania uchwały regulującej określenie przystanków komunikacyjnych oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów, w oparciu o art. 15 ust. 2 związku z ust. 1 pkt 6 ustawy o publicznym transporcie drogowym. W myśl tego przepisu, organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności m.in. na określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. Określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego. Powołana ustawa ma zastosowanie do publicznego transportu zbiorowego, organizowanego przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego, jako organizatorów publicznego transportu zbiorowego na swoim terenie. Ustawa ta ma również zastosowanie do operatorów publicznego transportu zbiorowego, przez których rozumie się samorządowe zakłady budżetowe oraz przedsiębiorców uprawnionych do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób, którzy zawarli z organizatorem publicznego transportu zbiorowego umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, na linii komunikacyjnej określonej w umowie.

Tymczasem, jak to wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, Powiat B. nie wykonuje publicznego transportu zbiorowego na swoim terenie ani za pośrednictwem własnej jednostki organizacyjnej ani też poprzez zawarcie umowy z operatorem, gdyż w tym zakresie nie istnieją uzasadnione potrzeby. Zapotrzebowanie mieszkańców powiatu jest zaspokojone przez przewoźników komercyjnych, wykonujących przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym, a do takich przewoźników należy też skarżący, który dostał od Powiatu, będącego właścicielem przystanków, odpowiednie potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z tych przystanków.

W tej sytuacji trudno uznać, że Powiat B. pozostaje w bezczynności w związku z brakiem podjęcia uchwały dotyczącej określenia przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania z nich, skoro podjęcie takich uchwał nie jest obligatoryjne, a Powiat nie organizuje publicznego transportu zbiorowego. Wskazać należy, że podjęcie takiej inicjatywy uchwałodawczej nie jest obligatoryjne, a w szczególności ustawa ta nie wyznacza żadnego terminu dla podjęcia takiej czynności. Jeżeli więc podjęcie uchwały nie jest obowiązkowe, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie ma zastosowania art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż skarga wniesiona na podstawie tego przepisu dotyczy przede wszystkim bezczynności organów jednostki samorządu terytorialnego w zakresie działalności uchwałodawczej i to w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na te organy obowiązek podjęcia stosownych uchwał, zarządzeń (por. też: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 778/05, LEX nr 206507, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1501/11).

Ponadto, co wymaga podkreślenia, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym, może być tylko taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone. Zatem uwzględnienie skargi na tej podstawie wymaga ujawnienie konkretnego unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między tą bezczynnością organów w podjęciu danej czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny popiera ten pogląd wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym niedopuszczalna jest skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarżący wskazał przepisy mające świadczyć o obowiązku Powiatu B. podjęcia uchwały regulującej określenie przystanków komunikacyjnych oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów, podczas gdy z przepisów ustawy o publicznym transporcie drogowym wynika, że podjęcie takiej uchwały dotyczy podmiotów wykonujących publiczny transport drogowy na swoim terenie za pośrednictwem własnej jednostki organizacyjnej lub poprzez zawarcie umowy z operatorem. Ponadto, jak to już wyżej wskazano, podjęcie takiej uchwały nie jest objęte terminem prekluzyjnym, a skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego w niepodjęciu takiej uchwały.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 1 w związku z art. 184 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.