Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wr 314/17 w sprawie ze skargi W.P. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Gminy [...] na rzecz W.P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 314/17, stwierdził, że bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek W.P. z dnia [...] września 2017 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt I) i umorzył postępowanie w zakresie bezczynności (punkt II), jednocześnie zasądzając od Gminy [...] na rzecz skarżącego W.P. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. W.P. zwrócił się do Burmistrza [...] o udostępnienie informacji publicznej, tj. o udostępnienie, w formie kopii papierowej, zanonimizowanego uzasadnienia wyroku sądu II instancji w sprawie A.S. przeciwko Burmistrzowi [...] .

Pismem z dnia [...] października 2017 r. Burmistrz [...] poinformował wnioskodawcę, że wniosek o wydanie kopii uzasadnienia wyroku sądu II instancji, w zakresie osoby wskazanej we wniosku dotyczy tzw. informacji przetworzonej.

W dniu [...] października 2017 r. W.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej na złożony przez niego wniosek z dnia [...] września 2017 r., żądając zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej i podnosząc, że żądana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wskazał, że w dniu [...] października 2017 r. wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji w zakresie objętym wnioskiem skarżącego z dnia [...] września 2017 r. Jednocześnie, organ stwierdził, że w sprawie nie zaistniała bezczynność, ponieważ w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z tzw. informacją przetworzoną, o czym skarżący został poinformowany w terminie przewidzianym w ustawie. Skarżący, mimo wezwania, nie wykazał istotności interesu publicznego, czego zażądał organ. Dlatego też, organ wydał w dniu [...] października 2017 r. decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 314/17, wyjaśnił, że z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W odniesieniu do skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę praw strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Dlatego też, badanie zasadności skargi na bezczynność organu dokonywane jest przez sąd na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Podstawą do czynienia ustaleń faktycznych na wskazany moment pozostają akta administracyjne sprawy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność organu o udostępnienie informacji publicznej. Bez wątpienia, Burmistrz [...] należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, z późn. zm.) – dalej zwanej jako u.d.i.p. Również, żądana przez skarżącego informacja podlegała zakwalifikowaniu jako informacja publiczna w rozumieniu powołanej ustawy, stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p. Jednocześnie, Sąd wskazał, że z uwagi na odmowę udzielenie informacji publicznej w żądanym zakresie w dniu [...] października 2017 r., już po wniesieniu skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego, bezprzedmiotowe stało się postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Burmistrza [...] do rozpatrzenia wniosku. Postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego zakończyło się odmową udzielenia informacji publicznej przez podmiot zobowiązany. W tej sytuacji brak było podstaw do orzekania przez Sąd w przedmiocie, o jakim mowa w art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem podmiot zobowiązany, którego dotyczyła skarga na bezczynność, przed dniem orzekania przez Sąd dokonał żądanej czynności. Podmiot zobowiązany przestał więc tkwić w bezczynności, przez co w sprawie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania wynikająca z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto, Sąd wskazał także, że załatwienie sprawy przed datą orzekania przez sąd administracyjny, nie zwalniało go z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W powołanym przepisie mowa jest o jednoczesnym stwierdzeniu przez sąd czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu okoliczności faktyczne sprawy nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Organ odmawiając udostępnienia informacji właściwie w niewielkim stopniu uchybił ustawowemu maksymalnemu terminowi dwóch miesięcy na udostępnienie informacji. Przyjmując, że jest to maksymalny czas oczekiwania przez wnioskodawcę na informację, jaki dopuścił ustawodawca, bezczynność nie ma w tym przypadku charakteru rażącego naruszenia prawa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Burmistrz [...] wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie postawił, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 13 u.d.i.p., polegające na błędnym przyjęciu, że Burmistrz [...] pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika jednoznacznie, że bezczynności na żadnym etapie rozpoznawania sprawy nie było, zaś wniosek został rozpoznany poprzez wydanie decyzji administracyjnej przed upływem 2 miesięcy od daty jego wpływu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W.P. wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Na wstępie zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały wyraźnie określone w skardze kasacyjnej. Obliguje to stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania zarówno samych zarzutów kasacyjnych, jak i ich uzasadnienia, które ma za zadanie wykazanie trafności postawionych zarzutów. Przy czym, właściwe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego powinno sprowadzać się do wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Takiej konstrukcji postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego zabrakło.

Nadto, za pomocą zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych i prawidłowości przebiegu postępowania. W skardze kasacyjnej nie zawarto skutecznych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie organ nie zakwestionował zatem w skardze kasacyjnej ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji. Z ustaleń tych wynika, że organ odmawiając udostępnienia informacji właściwie w niewielkim stopniu uchybił ustawowemu maksymalnemu terminowi dwóch miesięcy na udostępnienie informacji.

Przepis art. 13 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Z powołanego przepisu wynika, że rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki lub w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Przy czym, z przepisów u.d.i.p., wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno – technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 ustawy ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 314 – 315).

Natomiast, gdy podmiot dysponujący informacją publiczną nie jest w stanie rozpoznać wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. A zatem powinien zawiadomić wnioskodawcę, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, o fakcie uchybienia terminowi z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej, podając przyczyny opóźnienia i wskazując termin, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące.

Gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej mamy do czynienie z bezczynnością organu. Nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (zob. wyrok NSA z 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 1027/14, LEX nr 1464729).

Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi bowiem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia [...] października 2018 r., sygn. akt I OSK 1913/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej okolicznościach sprawy brak jest podstaw do uznania, aby Sąd I instancji naruszył art. 13 u.d.i.p. Zarzut dotyczący naruszenia tego przepisu jest natomiast bezskuteczny w zakresie dokonanych w sprawie ustaleń przez Sąd I instancji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.