Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Berska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 113/20 w sprawie ze skargi B. B. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 113/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B. B. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2019 r., znak [...] , którym organ ten uchylił postanowienie organu pierwszej instancji (postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r., znak [...]) i w to miejsce na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. zm., dalej "K.p.a.") w zw. z art. 48 ust. 2 i art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., dalej "P.b.") orzekł o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy budynku letniskowym zlokalizowanym na działce nr [...] w miejscowości [...] oraz nałożył na B. B. obowiązek przedłożenia, w terminie do [...] lipca 2020 r.: 1. zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego, uwzględniającego stan istniejący budynku letniskowego na działce nr [...] , sporządzonego zgodnie z wymogami, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 P.b. oraz 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. B. zarzucając naruszenie:

1. art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, iż umieszczenie przez inwestora na działce nr [...] przyczepy kempingowej stanowiło budowę części obiektu budowlanego – budynku rekreacji indywidualnej (pomieszczenie wspólne – pokój z kuchnią), a w związku z tym przyjęcie, iż w tym zakresie zastosowanie znajdują przepisy P.b. w sytuacji, gdy umieszczenie przyczepy kempingowej za pomocą podwozia zintegrowanego z nią konstrukcyjnie i funkcjonalnie (oraz nadal istniejącego i sprawnie funkcjonującego oraz wyposażonego w koła) nie stanowi wzniesienia obiektu z użyciem wyrobów budowlanych. Zdaniem skarżącego sama przyczepa nie może zostać uznana za obiekt budowlany według definicji legalnej z art. 3 pkt 1 P.b., co z kolei pozostawia takie obiekty poza zakresem ustawy oznaczonym w jej art. 1;

2. art. 3 pkt 7 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie poziomowania przyczepy kempingowej postawionej na działce nr [...] za wykonanie robót budowlanych pozbawiających przyczepę pierwotnych właściwości i nadających jej atrybuty budynku letniskowego, a nadto powodujących jej trwałe związanie z gruntem, w sytuacji, gdy przyczepa kempingowa ze zintegrowanym i funkcjonalnym podwoziem nie może być uznana za obiekt budowlany, a nadto, ułożenie pustaków pod osią przyczepy w celu jej wypoziomowania nie mogło być uznane za budowę, przebudowę, montaż, remont czy rozbiórkę obiektu budowlanego zgodnie z definicjami legalnymi tychże robót budowlanych;

3. art. 3 pkt 2 P.b. poprzez:

a. jego błędne zastosowanie i uznanie, iż ułożenie pustaków pod osią przyczepy w celu jej wypoziomowania, bez ich jakiegokolwiek podparcia czy wykonania utwardzenia gruntu pod nimi stanowi budowę fundamentów, w sytuacji, gdy o związaniu obiektu z gruntem, warunkującym zaliczenie go do kategorii budynku, decydować powinny takie okoliczności jak to, czy wielkość obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie oraz względy bezpieczeństwa wymagają takiego związania. Zdaniem skarżącego przyczepa zlokalizowana na działce nr [...] jest w pełni funkcjonalna, a jej stan techniczny nie wymaga jej trwałego związania z gruntem mając na względzie bezpieczeństwo użytkowania tego urządzenia zgodnie z jego zamierzoną funkcją;

b. jego błędną (rozszerzającą) wykładnię i przyjęcie, że wystarczające dla uznania obiektu za budynek jest posiadanie przez niego jakichkolwiek elementów konstrukcyjnych przenoszących obciążenia z innych elementów konstrukcyjnych na grunt, w sytuacji, gdy stosownie do wykładni gramatycznej przepisu wymagane dla klasyfikacji obiektu jako budynku jest posiadanie fundamentu, a nie elementów mogących pełnić funkcje podparcia obiektu na gruncie;

4. art. 48 ust. 2 i art. 48 ust. 3 pkt. 1 i 2 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż skarżący wybudował budynek letniskowy na działce nr [...] o wymiarach powierzchni zabudowy 61,10 m2 bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem konieczne było wdrożenie postępowania legalizacyjnego, w sytuacji, gdy:

a. skarżący dokonał dnia [...] października 2011 r. zgłoszenia budowy altanki o wymiarach 5,00 m x 5,00 m na swojej działce, a właściwy organ nie zgłosił sprzeciwu,

b. skarżący zrealizował na działce nr [...] altanę zawierającą sanitariat oraz pomieszczenie sypialni i taras (drewniany podest), przy czym powierzchnia zabudowy wymienionych elementów altany nie przekracza 35 m2, zaś mając na względzie funkcję zrealizowanych obiektów oraz brak legalnej definicji altany nie sposób uznać, iż inwestor wykonał całkowicie inne obiekty niż te objęte zgłoszeniem;

c. skarżący realizując wymienione budynki odstąpił od dokonanego zgłoszenia budowy altanki z dnia [...] października 2011 r., dokonał zmiany wymiarów zrealizowanego obiektu (przekraczając zgłoszoną powierzchnię zabudowy 25 m2) w granicach wartości umożliwiających realizację tegoż obiektu bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, a także zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 2d w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b.);

– a zatem brak w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania postępowania legalizacyjnego (art. 48-49 P.b.); możliwe byłoby ewentualnie zastosowanie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b. (postępowanie naprawcze).

5. art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy obu instancji przepisów postpowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, polegające na:

a. sprzecznym ze stanem faktycznym ustaleniu, iż przyczepa kempingowa zlokalizowana na działce na działce nr [...] została "zabudowana" ("częściowo zabetonowana") w sposób pozbawiający ją pierwotnej funkcji, w sytuacji, gdy elementy altany znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie ścian przyczepy są elementami ruchomymi, niepowiązanymi trwale z altaną, a tym bardziej z przyczepą i odsunięcie przyczepy od elementów altany możliwe jest bez konieczności wykonywania robót budowlanych;

b. sprzeczne ze stanem faktycznym ustalenie, iż bloczki betonowe posadowione pod osią przyczepy kempingowej w celu jej poziomowania stanowią element konstrukcyjny przyczepy kempingowej, w sytuacji, gdy bloczki te nie są w żaden sposób powiązane konstrukcyjnie z przyczepą, co uniemożliwia ich kwalifikację jako fundamentu, a co możliwe było do stwierdzenia w toku prawidłowo przeprowadzonych oględzin obiektu.

Skarżący wnioskował jednocześnie o przeprowadzenie dowodów z trzech barwnych wydruków fotografii obrazujących brak powiązania konstrukcyjnego pomiędzy bloczkami betonowymi służącymi do poziomowania przyczepy kempingowej ustawionej na działce [...] a bryłą przyczepy, jej podwoziem oraz dalsze pełnienie przez tę przyczepę funkcji mobilnego zakwaterowania z uwagi na istnienie sprawnego podwozia, co dodatkowo uzasadnia brak potrzeby stosowania rozwiązań wiążących przyczepę w sposób trwały z gruntem.

Wskazując na powyższe B. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zapoznawszy się z aktami sprawy oraz wysłuchawszy pełnomocnik skarżącego na rozprawie nie ma wątpliwości, że losy obiektu obiekt na działce nr [...] w miejscowości [...] , którego dotyczy sprawa, zrealizowanego przez B. B. zapewne jego osobistymi staraniami i zaangażowaniem, mają dla skarżącego osobiste, szczególne znaczenie. Sąd – uwzględniając to – starał się przeto z uwagą zweryfikować podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące kwalifikacji obiektu, konfrontując przedstawioną argumentację z materiałem dowodowym.

Niestety zarzutów skargi kasacyjnej nie można było uwzględnić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, którego wyrok podlega obecnie ocenie, stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), kontrolował zaskarżone postanowienie pod kątem zgodności z prawem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, dotyczących przede wszystkim siatki pojęciowej Prawa budowlanego. Nie można w szczególności w okolicznościach sprawy uwzględnić wyrażonego w skardze kasacyjnej postulatu, aby do spornego budynku letniskowego na działce nr [...] nie stosować przepisów P.b.

Naczelny Sąd Administracyjny przede wszystkim musi podkreślić, że fundamentalnie nie zgadza się z zaprezentowaną w skardze kasacyjnej oceną, że obiekt zrealizowany przez B. B. może być postrzegany jako tylko pozostawiona na gruncie przyczepa kempingowa i obiekt mobilny.

Z protokołu kontroli znajdującego się w aktach administracyjnych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (k. 23-28 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), uzupełnionego o wyraźne fotografie, wynika, że stwierdzony na działce nr [...] obiekt, to budynek letniskowy o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym, z więźbą dachową pokrytą blachodachówką. Wewnętrzną konstrukcję budynku tworzy częściowo przyczepa kempingowa. Budynek ma wymiary zewnętrzne wynoszące 10,10 m i 6,05 m oraz wysokość 4,35 m.

Naczelny Sąd Administracyjny nie przeczy eksponowanej w skardze kasacyjnej okoliczności, że we wnętrzu budynku znajduje się przyczepa kempingowa, która stanowi w ten sposób część jego konstrukcji. Prawdą jest także to, że pod przyczepą pozostawiono wyposażenie służące niegdyś do jej transportu: zawieszenie i koła. Nie można mimo to uznać trafności argumentacji mającej przekonać, że mamy do czynienia przede wszystkim z przyczepą kempingową nie będącą obiektem budowlanym. Przeciwnie, wynikające z czytelnego i jednoznacznego materiału okoliczności sprawy jasno wskazują, że substancją budowlaną spornego obiektu budowlanego jest przede wszystkim konstrukcja drewniana, w tym ściany, taras oraz pełnowymiarowy dwuspadowy dach z blachodachówki. Przyczepa kempingowa jest elementem konstrukcyjnym tego budynku i choć można sobie wyobrazić techniczne jej odłączenie (w przypadku rozbiórki znacznej części obiektu), to jednak wedle stanu zastanego na gruncie w dacie kontroli przez organy nadzoru budowlanego, hipotetyczna mobilność przyczepy nie miała znaczenia. Cały obiekt, z dominującą substancją w postaci ścian i dachu drewnianego tworzącego jego obrys i główną zewnętrzną konstrukcję, wraz z przyczepą kempingową stanowi całość techniczno-użytkową, która jest trwale związana z gruntem. Cały obiekt drewniany z dachem z blachodachówki, zespolony z przyczepą, swą masą osadzony jest trwale na gruncie, a nie odwrotnie – nie jest częścią mobilnej przyczepy.

Naczelny Sąd Administracyjny zupełnie nie zgadza się więc z taką oceną sprawy, która zakłada, że do spornego budynku można było nie stosować Prawa budowlanego i że w ten sposób naruszono art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 P.b.

Po części z opisanych wyżej powodów nie można było uwzględnić także zarzutów naruszenia art. 3 pkt 7 P.b. i art. 3 pkt 2 P.b. Pierwszy z tych przepisów zawiera definicję przebudowy. Argumentacja skargi kasacyjnej zdaje się zmierzać do przekonania, że osadzenie przyczepy kempingowej taką przebudową nie było. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja taka w kontekście przedstawionego zarzutu i przedmiotu sporu w sprawie nie jest jasna. W sprawie przedmiotem kontrowersji nie jest to, że przyczepę kempingową przebudowano, ale to, że na działce nr [...] wybudowano w ostatecznym rozrachunku budynek letniskowy.

Bliższa przedmiotowi sprawy jest definicja budowy z art. 3 pkt 2 P.b. zawarta w przepisie, który określono jako naruszony. Zgodnie z tą regulacją ilekroć w P.b. mowa o budynku należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób odmówić spornemu obiektowi cech budynku. Nie przecząc cechom tych elementów obiektu, na jakie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej (to jest, że część konstrukcyjna stanowiąca przyczepę kempingową ma nada koła i jest ustawiona na pustakach), należy przede wszystkim dostrzegać charakterystykę całości obiektu. Jest to drewniana konstrukcja trwale związana z gruntem, posiadająca przegrody budowlane, fundamenty i dach. Obiekt nie posiada wprawdzie fundamentu rozumianego jako betonowa konstrukcja w gruncie, lecz niewątpliwie jest na gruncie osadzony trwale – jak wynika z fotografii – na cokole z elementów betonowych podpierających i elementów drewnianych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak trafnie i wyczerpująco przedstawił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na stronach 8-9 uzasadnienia wyroku, mamy do czynienia z budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b.

Trafnie przyjął także Sąd pierwszej instancji, że w odniesieniu do obiektu na działce nr [...] , wobec ustalenia faktu zrealizowania go bez pozwolenia na budowę, należało zastosować art. 48 ust, 2 i art. 48 ust. 3 pkt. 1 i 2 P.b., to jest postanowieniem wstrzymać prowadzenie robót budowlanych umożliwiając inwestorowi złożenie stosownej dokumentacji w celu legalizacji obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie niewadliwie przyjął, że na tryb doprowadzenia spornego budynku letniskowego do stanu zgodnego z prawem nie mógł mieć wpływu fakt wcześniejszego ([...] października 2011 r.) złożenia przez B. B. zgłoszenia budowy altanki o wymiarach 5,00 m x 5,00 m, przy braku sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego. Obiekt, którego istnienie stwierdzono na działce nr [...] w trakcie kontroli nadzoru budowlanego w dniu [...] października 2019 r. ma parametry i cechy budynku letniskowego i jest zupełnie innym obiektem aniżeli altana opisana w zgłoszeniu. Jest to budynek z trzema pomieszczeniami: pokojem, pomieszczeniem wspólnym (pokój z kuchnią) i sanitariatem, a to wszystko uzupełnione jest o zadaszony taras w obrysie budynku wyznaczonym jednolitym dachem. Nie jest więc usprawiedliwione twierdzenie lansowane w skardze kasacyjnej, że inwestor dopuścił się tylko odstępstw od budowy zgłoszonej altany.

Przypomnieć także trzeba, co trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy), pozwolenie na budowę nie jest wymagane dla budowy wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b., budowa tego typu obiektu wymagała zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Sporny budynek letniskowy nie spełnia nawet przesłanek zwolnienia go z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na to, że powierzchnia jego zabudowy wynosi 61,10 m2.

Mając na uwadze powyższe nie można uznać trafności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 48 ust, 2 i art. 48 ust. 3 pkt. 1 i 2 P.b.

Ze względu na okoliczności opisane na wstępie rozważań części prawnej niniejszego uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uznać za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Wbrew argumentom skargi kasacyjnej o charakterze budynku letniskowego na działce nr [...] nie świadczą cechy przyczepy, która została wykorzystana jako część konstrukcji obiektu. Jeszcze raz należy podkreślić, że Sąd oczywiście dostrzega, że elementem drewnianego budynku, w jego wnętrzu, jest przyczepa kempingowa, która jako taka zachowała elementy jezdne, jednakże to nie pozwala utracić z pola widzenia faktu, iż mamy do czynienia z większą całością, gdzie dominującymi elementami obiektu jest drewniana konstrukcja z dachem dwuspadowym i ścianami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie dowodowe zostało przez organy przeprowadzone właściwie, co niewadliwie ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zaskarżonym wyroku.

Końcowo Sąd wskazuje, że odstąpił od przeprowadzenia dowodów z fotografii dołączonych do skargi kasacyjnej. Przede wszystkim należy podkreślić, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym dopuszczone mogą być tylko uzupełniające dowody z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Abstrahując od tego Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że dał wiarę twierdzeniom skarżącego co do charakterystyki przyczepy kempingowej wbudowanej w sporny obiekt, jednak to nie jej cechy (potencjalna mobilność, sposób posadowienia) miały znaczenie, a cechy budynku, składającego się wszakże przede wszystkim z drewnianej konstrukcji z dachem, jako całości techniczno-użytkowej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.