Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "R." w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 8/14 w sprawie ze skargi L. K. na bezczynność Stowarzyszenia "R." w Gorlicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla punkt drugi zaskarżonego wyroku i oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 2. odstępuje od zasądzenia od L.K. na rzecz Stowarzyszenia "R." w G. kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wnioskiem z dnia 10 października 2013 r. L.K. wniosła o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotacji przekazanych Stowarzyszeniu "R." w G. przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji), t.j.: umów zlecenie i umów o dzieło z rachunkami (w latach 2011-2012). Poprosiła, aby kserokopie umów zlecenie i umów o dzieło z rachunkami (z pozostawieniem imienia i nazwiska, a z zamazaniem danych osobowych, takich jak adres zamieszkania, NIP) przesłać na jej adres.

Wobec braku odpowiedzi ze strony ww. Stowarzyszenia, L.K. pismem z dnia 18 grudnia 2013 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Stowarzyszenia w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej. Jak wskazała, wniosek z dnia 10 października 2013 r. został dostarczony listem poleconym (z potwierdzeniem odbioru) do podmiotu w dniu 15 października 2013 r. Do dnia wniesienia skargi do Sądu pierwszej instancji wniosek z dnia 10 października 2013 r. nie został rozpatrzony. Skarżąca zaznaczyła, iż bezczynność Stowarzyszenia ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż już wielokrotnie próbowała uzyskać informację w zakresie uzyskanych dotacji, lecz bez żadnej reakcji ze strony Stowarzyszenia. W tej sytuacji zmuszona była pozyskać je częściowo od instytucji, które przekazały stowarzyszeniu dotacje ze środków publicznych, tj. z Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, które udzieliło jej informacji na temat: wniosków o przyznanie dotacji Stowarzyszeniu, dokumentów dotyczących rozliczenia dotacji (sprawozdań merytorycznych i finansowych), protokołów z kontroli przeprowadzonych przez Ministerstwo w analizowanym zakresie. Tą drogą nie była jednak w stanie uzyskać informacji nt. dowodów księgowych i zawartych umów, których dotyczy wniosek z dnia 10 października 2013 r. W ocenie skarżącej nie ma przy tym wątpliwości, że Stowarzyszenie jest podmiotem zobowiązanym, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na gospodarowanie mieniem publicznym i realizację zadania publicznego w zakresie projektu zleconego przez Ministra Administracji i Cyfryzacji oraz Marszałka Województwa Małopolskiego.

W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie "R." wniosło o jej odrzucenie podnosząc, iż nie realizuje zadań publicznych, a zatem nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznych, a udzielone dotacje wykorzystuje na własne cele statutowe. Gdyby zaś Sąd nie podzielił zasadności wniosku o odrzucenie skargi, Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie, z uwagi na to, że skarżąca otrzymała od podmiotów dofinansujących stowarzyszenie informacje tj. z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego. Ponadto podniesiono, że udzielenie informacji zawierających dane osobowe, w tym o imieniu i nazwisku, może doprowadzić do naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych, a także w przypadku niektórych umów – o tajemnicy handlowej.

W odpowiedzi na powyższe skarżąca oświadczyła, że nie otrzymała od wskazanych podmiotów tych informacji, o które wnosiła do Stowarzyszenia wnioskiem z dnia 10.10 2013 r. Powyższa okoliczność została przyznana przez pełnomocnika stowarzyszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 marca 2014 r. o sygn. akt II SAB/Kr 8/14 zobowiązał Stowarzyszenie "R." w G. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku L.K. z dnia 10 października 2013 r. w terminie 14 dni. Ponadto Sąd stwierdził, że bezczynność Stowarzyszenia "R." w G. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Stowarzyszenia "R." w G. na rzecz skarżącej L.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżone stowarzyszenie jest co do zasady podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej – z uwagi na gospodarowanie mieniem publicznym czy realizowanie zadania publicznego, gdyż po pierwsze wprost wynika to z pisma Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji Departamentu Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych z dnia 4 listopada 2013 r. znak: [...], w którym mowa o przyznaniu stowarzyszeniu dotacji. Nadto pełnomocnik stowarzyszenia wprost na rozprawie w dniu 21 marca 2014 r. przyznał, że otrzymało ono dotacje i wykorzystało je na cele statutowe (k. 32).

Jak wskazał WSA w Krakowie, z przedłożonych dokumentów oraz oświadczeń stron wprost wynika, że wniosek skarżącej nie został w żaden sposób przewidziany przez ustawę o dostępie do informacji publicznej rozpatrzony tj. ani żądana przez skarżącą informacja publiczna nie została udzielona przez skarżone stowarzyszenie ani też nie wydano aktu. Sąd zauważył przy tym, iż uzyskanie przez skarżącą w zakresie powyższego wniosku informacji od innego organu, którego to faktu zresztą skarżone Stowarzyszenie nie udowodniło, nie przerywa stanu bezczynności Stowarzyszenia, a tym samym nie zwalnia podmiotu zobowiązanego do załatwienia wniosku na zasadach i trybie określonym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto celem instytucji udostępnienia informacji publicznej jest umożliwienie społeczeństwu kontroli nad działalnością administracji publicznej, w tym wydawaniem publicznych środków, a zatem wnioskodawca musi mieć również zagwarantowane prawo do zweryfikowania informacji w kilku źródłach, może też już posiadając wiedzę na interesujący go temat chcieć ją potwierdzić, czego nie można mu uniemożliwiać. Niezasadne było także zdaniem Sądu pierwszej instancji podnoszenie przez Stowarzyszenie, że udzieleniu informacji publicznej sprzeciwiały się przepisy o ochronie danych osobowych i tajemnicy handlowej, gdyż w takiej sytuacji stowarzyszenie winno jedynie w tym zakresie zanonimizować udostępnione dokumenty, na co zresztą wskazywała skarżąca wprost w swoim wniosku.

Działanie podjęte przez skarżone stowarzyszenie, charakteryzujące się znaczną (bo ponad 5 miesięczną) zwłoką w zachowaniu 14 dniowego terminu do wydania aktu lub dokonania czynności, pomimo oczywistego faktu uzyskania dotacji, a także powoływanie się na ochronę danych osobowych, pomimo uzyskania w listopadzie 2013 r. informacji z Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji Departamentu Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych o zasadach udzielenia takiej informacji (por. w/w pismo tego organu) w sytuacji prostego w swojej treści wniosku o udzielenie informacji publicznej, Sąd uznał za podstawę do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie. Zarzuciło w niej wyrokowi:

1) naruszenie art. 149 p.p.s.a. przez bezpodstawne uwzględnienie skargi L.K. na bezczynność Stowarzyszenia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

2) naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 ud.i.p. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż Stowarzyszenie obowiązane jest do udostępnienia informacji publicznej jako podmiot dysponujący majątkiem publicznym.

3) naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż wnioskowane przez L.K. dokumenty stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlegają udostępnieniu.

4) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że żądane informacje nie wymagają uprzedniego wyselekcjonowania danych objętych ochroną, nie stanowią informacji przetworzonej, a tym samym nie wymagają wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego celem ich udostępnienia.

W odpowiedzi z dnia 24 czerwca 2015 r. na skargę kasacyjną L.K. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, za wyjątkiem zarzutu odnoszącego się do oceny, czy bezczynność Stowarzyszenia "R." w G. w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły zasadniczo trzech kwestii. Po pierwsze, czy Stowarzyszenie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej przez skarżącą informacji. Po drugie, czy rzeczona informacja ma charakter informacji publicznej. Po trzecie, czy prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że bezczynność Stowarzyszenia miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności rozważyć zatem należy, czy stowarzyszenie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej jako "u.d.i.p."), obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Zwrot "w szczególności" oznacza, że katalog podany w przepisie ma charakter otwarty, przykładowy.

W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie budzi zatem wątpliwości, że obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy jest każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Przepis ten posługuje się alternatywą rozłączną, zatem wystarczy, że podmiot wykonuje zadanie publiczne (nawet jeśli nie dysponuje majątkiem publicznym) czy dysponuje majątkiem publicznym (nawet jeśli nie wykonuje zadań publicznych) – aby uznać go za zobowiązany do udostępniania informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2015 r., I OSK 1603/14). W praktyce zresztą dysponowanie majątkiem publicznym zwykle wiąże się z wykonywaniem przy jego użyciu zadań publicznych.

W niniejszej sprawie Stowarzyszenie otrzymało dotacje finansowane ze środków publicznych na realizację zadań mających na celu ochronę, zachowanie i rozwój tożsamości kulturowej mniejszości łemkowskiej.

Skoro zatem Stowarzyszenie dysponowało majątkiem publicznym, to tym samym już z tego faktu było podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w tym zakresie, a to na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przy tym stanowiska skarżącego kasacyjnie, że z chwilą przekazania środków publicznych Stowarzyszeniu środki te przestały mieć charakter publiczny, lecz stały się prywatnym majątkiem stowarzyszenia. Po pierwsze, art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. posługuje się pojęciem "majątku publicznego", nie zaś "środków publicznych" (stosowanym w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych). Po drugie, przekazanie majątku publicznego (np. środków finansowych) Stowarzyszeniu do dyspozycji powoduje jedynie, że staje się ono jego dysponentem – a zatem rozdysponowuje go zgodnie z właściwymi normami (wynikającymi czy to z przepisów aktów normatywnych czy z właściwych postanowień umownych) – jednak wciąż majątek ten pozostaje majątkiem publicznym. Świadczy o tym chociażby możliwość podjęcia przez podmiot przyznający dotację działań mających na celu ich zwrot, gdy podmiot, który otrzymał dotację, nie realizuje celu, na który została ona przeznaczona. Godzi się także zauważyć, że gdyby przyjąć za skarżącym kasacyjnie, iż każde mienie publiczne przekazane podmiotowi prywatnemu staje się mieniem prywatnym, pozwoliłoby na niekontrolowane i niejawne transferowanie majątku publicznego do podmiotów prywatnych i gospodarowanie przez nie nim, czemu sprzeciwiają się wartości państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Majątek publiczny jest w istocie wytworzony przez ogół obywateli, a zatem mają oni pełne prawo do informacji o tym, jak przebiega gospodarowanie nim, choćby jego dysponentem był podmiot prywatny. Kwestia ta jest wobec tego sprawą publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Nie budzi również wątpliwości, że żądane przez L.K. informacje mają charakter informacji publicznej. Przesądza o tym jednoznacznie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "e" u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-c u.d.i.p., oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. Informacja związana z dotacjami przekazanymi Stowarzyszeniu "R." w G. przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji), przybierająca postać umów zlecenie i umów o dzieło z rachunkami (w latach 2011-2012), zawartych w ramach dysponowania tymi dotacjami – mieści się w przywołanym pojęciu informacji o majątku publicznym i gospodarowaniu nim. Podlega zatem udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Należy podkreślić, że możliwe do ustalenia w oparciu o ww. umowy gospodarowanie mieniem publicznym jest sprawą publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a zatem informacja z nim związana stanowi informację publiczną (zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., I OSK 634/15 oraz powołane w nim orzecznictwo).

W nawiązaniu do stanowiska skarżącego kasacyjnie, Sąd pragnie przy tym podkreślić, że udostępnieniu podlega nie każda informacja będąca w dyspozycji Stowarzyszenia bądź odnosząca się do jego funkcjonowania, lecz tylko ta pozostająca w związku z dysponowaniem majątkiem publicznym przez Stowarzyszenie. Tego jednak zakresu dotyczył właśnie wniosek L.K. Zakres koniecznej transparentności stowarzyszenia wobec podmiotów zewnętrznych jest zatem zdeterminowany zakresem dysponowania przez to stowarzyszenie majątkiem publicznym. Ubiegając się o dotacje publiczne, a następnie je przyjmując, Stowarzyszenie musiało godzić się – znając obowiązujące prawo, w tym przepisy u.d.i.p. – że informacja z tym związana będzie podlegała udostępnieniu publicznemu.

Mając na uwadze powyższe, ani zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ani art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wskazać należy, że przepisu tego Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie stosował, ani nie analizował. Godzi się zauważyć, że niniejsza sprawa dotyczy kwestii załatwienia wniosku L.K. z dnia 10 października 2013 r. i związanej z tym bezczynności organu, nie zaś tego, czy żądane informacje mają charakter przetworzony. Kwestię tę dopiero rozważy organ wykonując wyrok, a w przypadku zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 i art. 17 k.p.a. i wydania decyzji opartej na tej podstawie przez podmiot zobowiązany, decyzja te będzie mogła – w sytuacji wniesienia skargi – podlegać kontroli przez sąd administracyjny. Ewentualne uwagi na obecnym etapie byłyby przedwczesne.

Z przedstawionych względów Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że Stowarzyszenie pozostawało w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku L.K. z dnia 10 października 2013 r. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zasługiwał jedynie zarzut skarżącego kasacyjnie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a zatem dotyczący zastosowania art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uwzględniając skargę na bezczynność "sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa."

Ustawodawca nie definiuje pojęcia "bezczynności z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 r., I OSK 2075/14). A zatem występuje on wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące bezczynność czy przewlekłe działanie organu.

Nie budzi wątpliwości w stanie faktycznym sprawy, że Stowarzyszenie przekroczyło czternastodniowy termin z art. 13 u.d.i.p. na udostępnienie objętej wnioskiem informacji. Jednak w analizowanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazana bezczynność Stowarzyszenia nie miała miejsce z "rażącym naruszeniem prawa". Wynika to z kilku przyczyn. Po pierwsze, problem analizowany w orzeczeniu – a zatem tego, czy podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej może być stowarzyszenie – nie został dotychczas przesądzony w orzecznictwie czy wyjaśniony w literaturze na tyle jednoznacznie, aby uznać jego rozwiązanie za oczywiste dla Stowarzyszenia. Po drugie, należy wziąć pod uwagę charakter podmiotu zobowiązanego, który nie jest organem administracji publicznej sensu stricto, lecz stosownie do art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.), pozostaje dobrowolnym, samorządnym, trwałym zrzeszeniem o celach niezarobkowych, które samodzielnie określa swoje cele, programy działania i struktury organizacyjne oraz uchwala akty wewnętrzne dotyczące swojej działalności. Okoliczność ta uzasadnia, że stowarzyszenie mogło mieć obiektywnie wątpliwości tak co do charakteru żądanej informacji, jak i co do tego, czy ma obowiązek ją udostępnić – i w związku z tym zachowywać niezasadnie pozycję bierną. O wątpliwościach tych świadczy zresztą skierowane do Ministra Administracji i Cyfryzacji pismo z dnia 19 października 2013 r. Nie sposób do stowarzyszeń odnosić analogiczny standard wymagań, jak stawiane organom administracji, choćby z uwagi na to, że najczęściej stowarzyszenia nie posiadają profesjonalnej obsługi prawnej. Po trzecie wreszcie, dość lakoniczny wniosek L.K. z dnia 10 października 2013 r. mógł być oceniony przez organ jako nieprecyzyjny, obejmujący nieostry zakres informacji. Nadmierna prostota treści wniosku, wbrew zatem ocenie WSA w Krakowie, przemawia raczej za uznaniem, że sprecyzowanie objętej nim treści nie było dla Stowarzyszenia sprawą łatwą, której niedokonanie świadczyć by miało o rażącym naruszeniu prawa. Skądinąd, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Stowarzyszenie mając wątpliwości co do zakresu wniosku powinno było się zwrócić do L.K. o ich wyjaśnienie.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, stosując art. 188 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a., uchylił punkt drugi zaskarżonego wyroku, w konsekwencji czego należy przyjąć, że bezczynność Stowarzyszenia "R." w G. w załatwieniu sprawy z wniosku L.K. z dnia 10 października 2013 r. nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.